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求变者胜：改革创新占领制高点http://www.sina.com.cn 2008年01月17日 09:05 中国经济时报
——来自合肥经济技术开发区的报道·创新篇（上） ■本报记者车海刚王永群王孟歌 ２００７年底，合肥经济技术开发区管委会把各部门负责人拉到４０分钟车程外的汤池古镇，开了两天密闭的务虚会。这样的会在经开区已不是第一次。“从建区开始，我们就不断进行一些战略性、创新性的思考和谋划。”管委会的一位工作人员对记者说。 对于起步较晚、政策优势不突出的合肥经开区而言，改革创新是其取得今日成功的主导因素，这是当地政府与区内企业的一致看法。其中，思想观念的创新是前提，体制机制的创新是根本，并由此促成了管理创新、科技创新、企业自主创新等一系列连动式的创新。 “合肥经开区连续５年在商务部对国家级经济开发区综合投资环境考评中位列中西部第一，说明我们坚持‘三为主二致力一促进’方针、坚持改革创新取得了成效。”合肥经开区党工委书记、管委会主任李兵接受本报采访时表示。 哈耶克认为，一个生机勃勃的社会，它的制度的基本原理就是鼓励一切个体在一切可能的方向上探索。在合肥经开区，这已不是理想，而是现实。 改革创新：开发区的必然逻辑 “开发区本身是改革开放的产物，它的历史责任就是要改革创新。同时，它特殊的管理模式、特殊的人才构成，又决定了它具有改革创新的内在动力。”在合肥经开区管委会副主任汪晴看来，经开区的改革创新有其必然逻辑。 但是，开发区应在哪些方面创新？如何进行创新？这些并没有现成答案。尽管在合肥经开区之前，以东部沿海为代表的国内其他开发区已经积累了一些可资借鉴的经验，但毕竟时过境迁，合肥经开区面临的政策等诸方面环境都发生了很大变化。况且，任何一个地方的创新，都需要符合当地资源禀赋情况决定的比较优势，也就是说，要有自己特殊的创新目标与创新主体。 为此，早在１９９９年，合肥经开区管委会就开展了“为什么要办开发区”的全员大讨论，得出的结论是：办开发区不只是办工厂，不能只追求经济数据的增长，更要为人们创造一种新的工作、生活、创业环境；２０００年，合肥经开区正式确立了三个“主旋律”，即：“项目是开发区的生命线，带领农民致富是开发区的立身之本，改革创新是开发区永恒的主题”。 “开发区最早是作为一个招商引资的窗口、一个相对独立的经济特区出现的，这也是国家办开发区的初衷。”但汪晴同时认为，“开发区不仅是我国经济发展的增长点，而且也是社会主义市场经济体制、以及与之相适应的现代行政管理体制的生长点和发育区。总之，要把有利于开发区的经济发展、社会进步和市场经济体制的建立，作为检验开发区行政管理体制和机构改革试点成功与否的重要标志。１９９７年国家进行开发区行政管理体制和机构改革试点，就反映出办开发区的另一个指导思想，或者说要达到的另一种目的。” 正因为认识到这一点，当时羽翼尚未丰满、仍属省级开发区的合肥经开区，即通过积极努力和扎实准备，争取到了许多国家级开发区才拥有的行政管理体制和机构改革试点资格，跨出了制度创新的重要一步。 汪晴说，随着开发区逐步发展成为现代化工业城区，将不可避免地面对以改革创新解决好城市管理的问题。他认为，从探索市场经济规律到行政管理体制改革，再到城市管理体制改革，这种不断递进的创新实践，既是历史赋予开发区的使命，也是开发区改革创新的必由路径。 三轮体改：突破传统体制束缚 “物质上的成果是看得见的，制度上的探索意义更大。”提起合肥经开区三次里程碑式的体制改革，经开区党工委办公室主任刘勇这样评价。纵观合肥经开区１５年的发展历程，改革创新贯穿始终，而三次大手笔的体制改革更是发挥了举足轻重的作用。 合肥经开区作为内陆开发区，１９９３年批准设立时是省级开发区。１９９７年，以纳入全国开发区行政管理体制和机构改革试点为契机，开始实行具有开发区特色的行政管理体制，是为第一次体制创新。２０００年，合肥经开区被批准为国家级开发区后，为适应新的发展形势，遂于２００２年推行了以机构改革为主的第二轮体制改革。 第一轮改革，始于开发区创建不久，当时面临的形势是，管理体制不规范，开发区与有关部门之间关系不顺。“在被确定为全国开发区首批行政管理体制和机构改革试点单位后，我们制订了具有自身特色的《合肥经济技术开发区行政管理体制和机构改革试点方案》，并于１９９７年正式实施。”刘勇提起１０年前的首次改革时说。 在那次改革中，合肥经开区坚持超前探索、“小政府、大社会”、市场机制、完善社会保障、竞争上岗、职权落实到位等六项原则，经过一年多的试点，明确了管辖区域和管辖范围，赋予了市级经济管理权限，设置了“两办八局”等职能机构和必要的法定机构、中介组织与企业，初步构建起与现代市场经济体制相适应的运行机制。 第二轮改革于２００１年７月启动，２００２年实施，改革的重点包括：科学界定行政职能，实现政事、政企、政社分开；推进干部人事、分配、社会保障等三项制度改革，以保护和调动广大员工的积极性、创造性；探索社区管理模式，顺应农村向城市、农业向二三产业、农民向城市居民的转变。 目前，经开区正在酝酿并启动第三轮改革。“按照科学发展观的要求，开发区的发展方向和要求都与以前有所不同，我们下一步改革的方向就是要研究如何利用好现有的基础与平台，提升发展品质，实现新的跨越。”李兵说。 据汪晴介绍，第三轮改革将力求在干部人事制度方面进一步突破。“重点是围绕以人为本，探究如何保持团队活力，打破人员能进不能出、干部能上不能下的弊端，实施体制机制流程再造。”具体措施有：变身份管理为岗位管理，实行易岗易薪；同时，充分考虑个人成长空间，设计符合开发区特点的绩效考核体系及评价机制。 “开发区要保持活力，必须让人保持活力。我们的目标是，把最合适的人放在最适合的岗位上，并从制度上加以保证。要由过去的凭热情、讲奉献、靠自觉，转变为以人为本，关注人的全面发展，最大限度地调动人的积极性。” 社区改革：塑造全新社会形态 最令合肥经开区津津乐道的，也是最具独创性的、且对经开区后续发展至为关键的一项改革，是对当地传统农村社会形态的深刻改造。 建区之后，合肥经开区不仅通过实行“统拆统建”的方式，在有形的层面开创了安置失地农民的新模式；更在２００２年启动的第二轮改革中，探索建立了“小政府、大社会、大服务”，“重心下移、职能转变、服务延伸、方便居民”的社区管理新体制。 不少参加过２００２年合肥经开区社区管理体制改革会议的人员，都对汪晴在那次会议上的讲话记忆深刻。 “在此之前，有部门已经拿了一个关于社区管理体制的方案。这个方案借鉴了其他一些城市的普遍做法——翻牌子运动，把村民委员会变成居民委员会。客观地说，这种方案不是没有优点，它易于操作、社会震动小。但缺点是，没有从开发区自身的特点出发，没有从开发区需要改革创新这样的历史责任来考虑。所以当时我在会上说，如果想求稳，这个方案是个好方案，如果求变，就不是好方案。”汪晴向记者回忆说。 回过头去看，那次会议的压力可想而知。一方面，社区管理改革要突破已经运行了几十年的“街道加居委会”的城市基层管理模式，探索在社会主义基本制度下如何实现社区民主自治，其社会影响相当大；另一方面，社区改革虽然已在国内部分城市先行提出，但如何真正实现还没有成功的范例。 “这样一种改革是要冒风险的，谁也不敢说一定可以成功。”尽管如此，会议仍然达成共识：改革求变，责任由党工委和管委会承担！于是，２００２年进行探索，２００３年开始改革，２００４年成立社区委筹备组，２００５年撤消行政村建立社区。目前，合肥经开区共建立了５个社区管理委员会，以及２１个小区委员会。 “从实际效果看，我们的做法同简单的翻牌运动相比，真正把农民从土地上解放了出来。农村是集体所有制经济，你把土地拿走了，但村集体资产还在，农民的身份还在，城乡身份上的界限就不能打破。所以当时我们提出，要真正解决好农村城市化的问题，必须妥善处理好村集体资产，把这些资产作为进入城市后的社会保障，彻底把农民变为市民。”汪晴介绍说。 “我把这种改革比喻成割尾巴运动，把农民的尾巴割掉，现在他们和城市居民没有区别。应该说，我们在制度设计尤其在对村集体资产的合法处置上是下了一番功夫的。” 尤为可贵的是，经开区实现撤村建社区后，着力推动社区实施社会化、精细化管理，探索社区居民民主自治。据介绍，从社区管理委员会成立之日起，经开区就将其明确定位为：不是政府的派出机构，不承担经济发展任务，而是成为政府管理中心下移、直接面向百姓办实事的平台，成为整合各种社会资源发挥公共服务功能的平台，同时还要成为社区成员民主自治的平台。 如今，随着各社区“一站式”服务大厅的建立和不断完善，随着各种社会服务力量的日益壮大，一种全新的社区管理组织运行框架在合肥经开区已然成型。接下来，他们还将适时地推行社区成员代表大会等制度，进一步扩展社区民主自治的广度和深度。 中共十七大明确提出，要“将基层群众自治纳入中国特色社会主义政治制度之内”。可以说，合肥经开区五年前开始的社区管理体制改革，正是对这一思路的超前实践。 活力团队：改革创新的内在动因 １５年持之以恒的改革创新，很好地回答了“为什么要办开发区”、“开发区怎么办”的问题。但在合肥经开区看来，所有成绩已属过去，如何进一步深化改革创新，关系到开发区中长期的竞争力，关系到开发区经济社会的和谐、可持续发展。 “合肥经开区的成功，主要在于体制创新。”任何场合，“一把手”李兵都坚持这一观点，他表示，“以后也不会变。” 汪晴对记者分析说，开发区开办初期的一些特殊做法，如特事特办、快事快办、低门槛政策、一路绿灯服务等非常有效，客观上成为开发区的一种优势，但随着依法治国、依法行政的深入推行，特别是中国加入ＷＴＯ，全面与国际接轨后，这一优势将不复存在。这种变化是历史的必然。“要适应这个变化，必须进一步探求体制机制的变革和创新。” “开发区虽然失去了一部分主动权，但可以通过其他方式找回来。我们可以创造新的优势——包括环境优势、服务优势、资本市场的优势等等。”对于未来的创新之路，汪晴满怀乐观。 因为，经开区有适应形势变化的有力“武器”，有不断改革创新的原动力，那就是：拥有一个富于创新精神的活力团队，拥有对这个团队进行创新管理的经验——当然，这在很大程度上应当归功于人事制度改革提供的制度保障。 “我们这个团队的管理摆脱了计划经济的模式，包括我们的领导班子，这是核心问题。所有的改革都是由人来做的，如果这个队伍不具有创新的欲望，没有改革的内在动力，就不会去推动改革。”
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