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总量控制与结构优化将继续成为宏观调控主线http://www.sina.com.cn 2008年01月15日 09:05 中国经济时报
——2007年中国宏观调控政策回顾与2008年展望 ■大势观察■赵新杰 尽管经历了强有力的政策调控和外部环境的负面冲击，2007年的中国经济总体走势依然可以概括为：ＧＤＰ强劲增长；增长质量继续改善；消费对经济增长的贡献度增加，经济结构调整成效显著。经济保持良好走势的同时，制约经济可持续发展的若干问题依然存在：通货膨胀压力持续抬头；货币和信贷增长速度依旧偏快；固定资产投资和外贸顺差增长规模仍然偏大；经济增长的效益和质量仍有待提升；流动性过剩和资产价格过快攀升等。以上问题的产生和显性化，亦是2002年以来我国经济进入新一轮上升期以来的阶段性特点。这些复杂问题之间具有内在的、逻辑上的关联性，共同驱使宏观经济反复发生从偏快转向过热的风险。这一背景决定了2007年的宏观调控在手段上体现为总体偏紧、多管齐下的政策组合，在策略上体现为总量控制、结构优化、相机抉择的政策有序轮动。2008年，预计宏观调控将继续坚持总量适度从紧、注重结构优化升级的调控主线，强调财政政策在推动结构优化方面的作用和价值，以此促进经济稳健、均衡增长。 2007年宏观调控政策回顾 2007年宏观调控的总体目标是防治经济从偏快转向过热的风险，并解决经济结构失衡的矛盾。具体的重心和焦点主要有三个方面的内容：一是贯穿全年的对外贸顺差、信贷、固定资产投资和流动性过剩的总量调控；二是下半年开始的对通货膨胀风险和房地产、股票市场等资产泡沫的重点调控；三是对节能减排、节能降耗等关系经济增长质量和可持续增长方面的结构性调控。调控手段包括货币政策等市场化政策和土地调控等行政政策，但总体上以市场化手段为主导，行政手段侧重于对非市场化领域和部门的调节。 1．加息和提高存款准备金率成为货币政策的常态工具 作为市场化色彩最浓的宏观调控手段，货币政策在2007年担纲了宏观调控的主力军。全年先后6次提高存贷款基准利率，1年期存款基准利率和1年期贷款基准利率分别提高至4．14％和7．47％；10次提高存款准备金率至14．5％，创历史新高；通过发行央行票据和买卖特别国债等方式进行公开市场操作回收大量流动性，2007年央行通过公开市场操作净回笼基础货币7857．18亿元；通过向商业银行发行特别存款、定向央行票据以及进行窗口指导等方式影响商业银行信贷投放力度、方向和节奏；对商业性房地产信贷政策进行调整，并提高第二套以上住房贷款的首付款比例和利率水平。总体看，2007年货币政策使用工具和使用频率之多，力度之大，都是近年来少有的，显现出从稳健向从紧转型的迹象。 具体看，2007年货币政策充分体现了区别对待的特点。特别存款和定向央行票据仅向部分贷款增长偏快且流动性充裕的银行发行，同时央行定期按照差别存款准备金率制度的有关标准，对凡是资本充足率等相关指标达到要求的金融机构均恢复执行正常的存款准备金率。此外，尽管严格限制商业银行对高耗能、高污染和产能过剩行业中落后企业的贷款投放，但政策仍鼓励商业银行对“三农”、就业、助学、中小企业、节能环保和自主创新等行业提供信贷支持。 从各方面的数据和情况看，2007年以来从紧的货币政策在控制信贷和投资过快增长、降低通货膨胀风险、挤压资产泡沫及促进经济结构调整等方面都取得了较为显著的效果。 2．稳健财政政策在促进再分配和经济均衡发展以及降低经济过热风险等方面发挥了积极作用 2007年，通过税收手段和转移支付手段，财政政策在促进再分配、改善经济结构和调控投资与外贸顺差等方面发挥了积极作用。首先，2007年8月15日，对储蓄存款利息所得征收的利息税由20％调减为按照5％的比例税率来执行，增加了中低收入居民的实际可支配收入。其次，完善落实支农惠农政策，全面免除农村义务教育阶段学生的学杂费等，全面减轻了农民负担并促进农民增收。第三，继续降低了长期建设国债的发行规模，减少了一般建设领域的财政支出，对降低固定资产投资增速起到了一定作用。第四，多次调整进出口税收政策，取消部分高耗能、高污染及资源性产品（即“两高一资”产品）的出口退税并降低劳动密集型产品的出口退税率，有效降低了贸易顺差。第五，2007年5月30日将证券交易印花税由1‰调高至3‰，有效降低了资本市场的泡沫程度。第六，加大资源税改革力度，取消或减少了对有色金属等部分矿产资源的优惠政策，并调高了金矿、焦炭等部分矿产资源的税额标准。第七，在降低“两高一资”行业出口退税率的同时，加大对装备制造业的出口退税，促进产业升级。 总体看，2007年财政政策重点通过税收手段，在总量调控和结构调控方面均有所建树，但财政政策在扩大国内消费需求对经济的拉动作用以及改善“民生”等诸多“瓶颈”方面仍有较大的政策空间。 3．加大节能减排及节能降耗力度，加强对产能过剩行业和“两高一资”行业的调控 加大节能减排和节能降耗力度，并加强对产能过剩行业和“两高一资”行业的调控是两个相辅相成的任务，同时也是2007年宏观调控的重要结构性目标。2007年具体出台的政策包括：关闭部分高耗能企业生产线，淘汰部分高耗能行业的落后产能；加强对中央企业的整合力度，优化产业结构；清理发展高耗能产业的土地、税收、电价等优惠政策，提高投资门槛，严格加强对铝冶炼、铜冶炼等的投资审批管理，并加大其在建项目的清理力度；通过进一步降低出口退税率和征收出口关税等措施，严控“两高一资”产品的出口；提高资源性产品价格，如全面开征污水处理费、提高成品油价格和天然气价格等。 在对“两高一资”行业的有力调控下，节能减排取得了较为明显的效果：2007年前三季度，单位ＧＤＰ能耗较上年同期下降3％，两项主要污染物即二氧化硫和化学需氧量的排放总量也首次双双下降。但3％的水平与4％的计划目标仍然有一定的差距，特别是2007年上半年单位ＧＤＰ电耗比上年同期上升3．64％，显示下一阶段节能减排的压力仍然很大。 4．拓宽资本双向流动渠道，通过外汇管理体制改革缓解流动性过剩 2007年，在人民币汇率形成机制改革尚未有重大突破的情况下，通过外汇管理体制改革拓宽资本双向流动渠道，降低了资本项目顺差，一定程度上缓解了流动性过剩问题。这方面的重要政策包括：成立国家外汇投资管理公司，由财政部向央行发行债券获得部分外汇储备进行境外投资，目前已投资了美国黑石公司、中国中铁、摩根斯坦利公司等；拓宽外汇储备投资渠道，增加黄金储备等战略资源；放宽对银行结售汇的管制和对境内企业及个人用汇限制，允许部分国际机构在国内发行人民币债券；加大对入境资金的监控，开展外汇资金流入及结汇和部分地区银行自身收结汇的检查，加强外债管理，改进外债统计监测，严格控制了外债的过快增长；放宽个人和金融机构对外金融投资的限制，扩大ＱＤＩＩ的经营范围。 在人民币升值预期较为强烈的背景下，促进资本双向流动的政策短期内或许不能对国际收支平衡起到重要作用，但从长期看将加快人民币资本项目可兑换的步伐。 2008年宏观调控政策展望 2008年宏观调控的总体任务是坚持好字优先，努力实现速度质量效益相协调、消费投资出口相协调、人口资源环境相协调，最终实现全面协调可持续发展。宏观调控的首要任务有二，一是继续“防止经济增长由偏快转为过热”，二是“防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”。为此，2008年将在保持政策基本连续性的同时，首次实行稳健的财政政策和从紧的货币政策的政策搭配，并与适当的行政和法律调控手段有机结合，借以实现控制总量与结构优化的双重政策目标。 1．实行从紧的货币政策，继续加强流动性管理 2008年，货币政策仍将是总量调控的主要手段，实行从紧货币政策的首要目标仍是严格控制货币信贷总量和投放节奏。预计2008年仍将对商业银行信贷规模实行一定限制，并有继续分若干次提高存贷款基准利率和存款准备金率的可能性，但利率杠杆将更注重引导公众通货膨胀预期，加息和提高存款准备金率的力度将低于2007年。其次，由于外贸顺差和外汇储备增长导致流动性过剩的形成机制仍不太可能有根本改变，因此央行将继续通过公开市场操作等多种手段加强流动性管理，特别存款、差别存款准备金率及定向央行票据等结构性手段的使用频率有可能显著增加，以特别国债为操作载体的对冲力度将继续加强。第三，进一步提高政策的连续性，继续调整和优化信贷结构，加大对“三农”、就业、助学、中小企业、消费等经济社会发展薄弱环节的信贷支持。第四，继续按照主动性、可控性、渐进性的原则，完善有管理的浮动汇率制度，更大程度地发挥市场供求的作用，增强人民币汇率弹性，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。预计2008年人民币对美元汇率有望进一步升值，人民币对包括美元在内的主要货币的浮动空间将继续扩大，人民币有效汇率水平将成为汇率政策的重要参考目标。 2．改善财政政策在促进经济结构调整和区域协调发展方面的功能，构建公共财政框架 近年来财政收入始终保持了较高的增速，预计2007年中央财政总收入可完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。财政收入的增长和积累为财政政策更好地履行其结构调整和协调发展功能、构建公共财政框架提供了条件。2008年财政政策的主要目标是促进经济结构调整和区域协调发展，改善“民生”并努力扩大消费需求对经济增长的贡献度。具体将在以下几个方面着力：一是继续加大转移支付力度，提高个人所得税起征水平，扩大中低收入居民的消费需求；二是加大对经济社会中的薄弱环节和公共产品的投入，大幅增加对社会保障、医疗卫生、创业型就业、教育、住房保障、生态环境治理等方面的支出；三是加大“三农”投入，大幅度地增加粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴，健全粮食风险基金政策，继续实施粮食最低收购价政策，适当提高稻谷最低收购价；四是进一步调整出口退税率和进出口关税税率，调整进出口产品结构。 3．以资源价格改革为核心，通过行政法律手段推动节能减排和节能降耗 高耗能产业的快速增长是近年来投资扩张和贸易顺差扩大的根源之一，而资源价格偏低是其加速扩张的根本动因之一。2008年，我国节能减排和节能降耗的形势依然严峻，对高耗能、高污染以及资源性产品等“两高一资”行业的调控将继续成为实现经济结构调整和可持续发展的关键所在。为此，政府在节能减排和节能降耗方面将发挥更多的主导作用。一是继续推动资源价格改革。科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，并完善资源开发生态补偿机制。二是实施一系列有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策，并继续落实节能目标责任制和评价考核体系，节能减排目标的完成情况将作为“检验经济发展成效的重要标准”。三是制订和实施促进节能减排的市场准入标准、强制性能效标准和环保标准，并以此为基础加大重点行业和重点领域淘汰落后生产能力的力度，加大加快企业节能发电等先进适用技术推广应用，有效遏制高耗能、高排放行业过快增长。 4．继续控制固定资产投资过快增长，严格控制新开工项目 首先，将继续严格执行市场准入标准，从严限制高耗能、高排放行业新上扩能项目。其次，严格执行投资项目新开工条件，有可能继续提高投资项目资本金比例。第三，继续加强土地调控。切实控制对高耗能高污染行业建设项目的供地；认真执行禁止类、限制类项目用地的规定，抓紧完善和严格执行节约集约用地标准；控制城市建设规模，深入清理和规范各类开发区。 5．增加粮食生产，抑制价格总水平过快上涨，降低通货膨胀压力 为防止物价水平由结构性上涨转向明显通货膨胀，必须降低在ＣＰＩ中占权重较大的食品和居住类价格的涨幅，同时控制ＰＰＩ向下游的传导力度，因此需要通过增加供给来降低价格涨幅和物价上涨预期。预计2008年将更多地从供给层面降低通货膨胀压力：一是加强粮食、食用植物油、肉类等食品和其他生活必需品的生产、供给和市场调控稳定粮食、棉花种植面积，恢复扩大油料面积，并加强动物疫病防控的政策力度；二是搞好煤电油运和重要原材料的供需衔接；三是继续加大廉租房建设，增加住房供给，以降低房地产价格涨幅。 （作者单位：中国工商银行城市金融研究所）
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