土地调控日趋严厉 拷问地方执行力

　　国家对房地产实施宏观调控的两大手段——信贷和土地，同时收紧。作为房地产宏观调控重要部分的土地调控，日趋严厉。1月7日，国务院正式下发＜关于促进节约集约用地的通知＞（国发〔2008〕3号，以下简称“国三号文”）。囤地将付出高昂的代价。闲置土地加剧供求紧张一方面土地市场的供不应求，助推地价房价的节节飙升，另一方面，土地闲置的顽疾却根深蒂固，难以祛除。据建设银行近期发布的研究报告显示，2001年初至2007年5月，房地产开发商累计购置土地面积21．62亿平方米，但实际仅开发完成12．96亿平方米，也就是说7年内，有近半入市土地未开发。经济学家钟伟给的数据是“到2007年底，（全国）房地产开发商囤地约10亿平方米”。国土资源部尚未正式公布全国闲置土地的具体数量。国三号文规定，今年6月30日之前，各地须向国土部上报闲置土地数据。“以北京为例，根据目前对市场供应量的统计，至少还有三成、约千万平方米的8·31过关项目还没有产出房源。”北京一位不愿透露姓名的地产经纪人士指出，“这还只是土地闲置的‘可见部分’，隐形的数字会是多少不得而知。”“从我了解到的情况，土地闲置基本有三种原因，一是拆迁补偿费用随近年来房价的高涨而大幅增长，二是投资资金来源上的政策紧缩，使得掌握过关土地较多的中小开发商出现严重资金缺口，无法进行项目开发，第三种也是目前比较普遍的现象，一些开发商有意囤地，以期更高获利的因素。”中国人民大学土地管理教授严金明在接受本报记者采访时坦言，“最为明显的就是上市公司的土地储备量。”稳定房价的重要前提，是加大土地和商品房的有效供应。在严格保护耕地的土地管理制度框架下，集约土地就必须盘活存量，促使已出让的土地形成现实的供应，以缓和日益紧张的市场供求关系。在这种情况下，必须对囤积土地和闲置土地行为进行严厉处理。夹击式土地调控对闲置土地的处理，早已有法可依。1995年1月施行的＜城市房地产管理法＞规定：“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”1999年，国土部＜闲置土地处置办法＞重申了这一规定。但是，真正依法收回闲置土地的城市，并不多。征收土地闲置费的城市更少，征收标准多为8％至10％。2007年9月，国土资源部下发＜关于加大闲置土地处置力度的通知＞，首次提出土地闲置费按最高限收取，即按出让或划拨土地价款的20％征收。国三号文以国务院文件的形式肯定了这一规定。依法坚决收回闲置两年以上的土地，对闲置一年以上的土地征收20％的闲置费，对闲置房地产征缴增值地价，这些规定表明土地调控措施日趋严厉。去年9月28日，国土资源部发布＜招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定＞，提出未按合同约定缴清全部出让金的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让金缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。这使得某些开产商动辄圈地上百万平方米，却能分期缴纳土地出让金、分期取得土地使用权证、分期开发的做法，很难延续。而国三号文则是对囤积土地和闲置土地的直接打击。“土地资源垄断在开发商手中，使得其囤地的收益高于开发收益，这导致土地开发进入囤地的恶性循环之中。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云对记者说，“国三号文”显然已经意识到这个问题了，并有意从行政、金融等多种途径提高开发商囤地成本，提高其融资成本，以期将闲置土地挤压出来。中国社科院金融研究所尹中立博士向记者指出，囤地的成本日渐高企，企图通过土地的流转很难获得高额利润，没有实力且政府关系不到位的开发商将可能被“洗牌出局”。“这对净化市场是一件好事。”“‘国三号文’将与去年出台的一系列政策一起对未来土地市场形成夹击调控之势，对于稳定房价将会起到一定作用。”严金明坦言，大开发商的大盘开发在某种程度上助涨了房价，有的项目开发多达五六年，甚至更长，每涨一次价，都会拉动周边楼市。“此前，国土部规定，不交齐土地出让金，不得发放土地使用证，以及土地使用税和土地增值税的收取，对那些囤地或有囤地之嫌的开发商已形成重大打击。此次‘国三号文’对囤地行为更是一种重创。”“从技术层面来说，加大闲置土地的清理力度，可以增加有效的土地供应，缓解土地和房屋市场的供需矛盾。”邹晓云认为，“国三号文”顺应了未来土地调控的大趋势。“我认为土地调控大的方向就在于对土地资源的合理分配，防止大的利益集团对土地形成垄断，让公众真正享受土地的使用权和收益权。”地方执行力并不乐观任何法规规定的生命力都在于执行。但对于土地调控执行层面的问题，业界颇多担忧。“土地问题的复杂性决定了开发商与地方政府之间的关系说不清道不明，这可能使得地方政府很难快刀斩乱麻地执行中央的很多政策。”严金明坦言，这里面还是一个中央与地方的博弈问题。此前，北京、上海、广州、深圳等许多城市都出台了清理闲置土地，盘活存量土地的相关政策，但多是以整改的方式收场，真正处罚的少，收取土地闲置费或者收回的就更少。政策文件在过去多年里都如一纸空文。“为什么二套以上住房信贷政策实施后调控的效果很明显？”尹中立自问自答：最主要的还是这个政策本身对于地方政府的依赖程度不是很高，相反，几乎所有的土地政策都主要靠地方政策来执行，这就是问题所在。国三号文的规定与现实的执行情况，还有一段差距。尹中立指出，土地最根本的问题是中央与地方的利益分配问题，这个问题解决不好，土地调控很难真正有成效。“要想解决这个问题，当务之急是加快财税制度的改革。”严金明指出，闲置土地形成的原因非常复杂，无偿收回难度相当大。相对开发商当初取得这些土地的增值收益来说，被征收的闲置费其实微不足道。“对于土地闲置的界定也非常难。什么叫土地闲置1年？是从发土地证，还是从发开工证算起？挖一个坑算不算闲置？多次改规划延迟开工又算不算闲置？等等。”[][41]