吉林单骑突击全省试点

　　本报记者 孙雷

　　中国新医改已徐徐拉开帷幕。

　　1月11日，本报记者独家获悉，劳动和社会保障部日前已正式下发文件，批准吉林省、河北省邯郸市、江苏省镇江市、河南省平顶山市列入2007年城镇居民基本医疗保险试点城市。吉林省由此成为全国唯一城镇居民基本医疗保险全省试点省份。

　　而就在不久前，全国卫生工作会议上传出消息，新医改方案基本框架和相关的8套配套政策已基本成型，方案经国务院批准后，2008年将选择部分地区开始新医改试点工作。

　　此次吉林省在城镇居民基本医保方面先行一步，正是将新医改试点落到实处的重要部署之一。

　　记者了解到，吉林医保试点首先需要解决的难题是不同种类的医保衔接的问题。此外，要借医保试点契机激活医改诸环节，当务之急是改进社区卫生服务机构质量。

　　无论如何，作为先行先试的省级医保试点省份，吉林医保改革的一举一动都引人瞩目。

　　先行先试

　　劳动和社会保障部上述文件强调，试点地区"要在前期探索的基础上，着力探索制度衔接、财政补助调剂、提高统筹层次、整合管理资源等机制性问题。要合理安排财政补助资金，建立健全管理机构和管理机制，保证城镇居民基本医疗保险制度稳健运行，并取得实效。"

　　对吉林省而言，成为试点显然是一大利好。

　　这意味着，国家将给予吉林省城镇居民医保试点以更大的资金和政策支持。比如对试点地区，中央地方就可能实行1∶1的配套支持资金。如对参加该项医保的当地一般居民，国家每人补助20元，地方配套20元。

　　"这是对我们前段时间工作的一个肯定，我们很振奋。"吉林省劳动与社会保障厅厅长臧忠生在接受本报记者采访时说。

　　据悉，按照国家推进城镇居民基本医保进程的规划，2007年全国将在87个地级城市进行试点，2008年全国50%以上城市进入试点阶段，2009年80%以上城市进入试点。

　　而吉林省显然走在了全国的前面。

　　2004年下半年，吉林省劳动和社会保障厅便进行调研测算，制定出一套医保制度。2005年，开始选择部分地区进行局部试点。

　　2007年，全省确定了400万的扩面任务，并确定为"强势推进年"。在现有工作的基础上，2008年进一步扩大覆盖面，力争参保人数达到应参保数的80%以上，2009年实现参保人员的全覆盖。

　　据吉林省劳动保障厅提供的数据，截至2007年年底，全省参加城镇居民基本医疗保险人数达到405万人，占应参保人数的71%，其中获益人群已经达到数万人。

　　而据长春市医保管理中心主任杨成军介绍，该市早在2007年8月份，就已经提前完成了当年的指标任务。

　　全民医保的"吉林模式"

　　吉林此次获批为省级试点，得益于"吉林模式"。

　　"吉林模式"的主要做法是:参保门槛设定方面，吉林省给出了三个标准线(每人每年200元、150元、120元)，市(州)一级统筹地区可在200元或150元中选择一个缴费标准，县(市)一级统筹可在150、120中选择。按不同缴费标准相对应享受不同标准的最高支付(保险)限额:4.5万、4万、3.5万。

　　在此基础上，吉林省建立了保障住院医疗、兼顾门诊医疗的统账模式。即按缴费标准的80%设立住院统筹基金，在定点医院的住院费用从此基金中扣除;同时提取缴费标准的20%设立家庭账户，这部分钱只能是家庭参保成员在定点社区卫生服务机构的门诊医疗费用支出，城镇居民就医首诊必须在社区卫生医疗机构，也就是所谓的"首诊制"。

　　然而，对城镇居民中一大批缺少稳定收入来源的人群来说，上述标准仍令人望而却步。"政府不给予适度补贴，制度设计得再好，这些人也进不来。这是一个最为现实的问题。" 吉林省劳动保障厅社会医保处处长宫晶瑛对记者说。

　　有鉴于此，吉林省政府构建了财政补贴机制:对低保和贫困残疾人，由统筹地区财政给予当地缴费标准80%以上的缴费补贴;年满60岁以上的老人，省、市财政各补50元;在校中小学生，省、市财政各补5元;另从再就业资金中对"4050"灵活就业人员补80元，其他灵活就业人员补50元。

　　2007年年中，<国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见>(国发【2007】20号)(以下简称20号文)发布，吉林省的改革模式与此文件内容具有相当的契合度。

　　20号文件下发后，省政府按照该文件财政配套补贴要求做了微调，确定了由地方财政补贴部分，省、县(市)财政按6∶4的比例分担，省级财政承担大部分，并提前列入年度预算安排。

　　破解医保对接难题

　　然而，臧忠生坦陈，作为一项涉及到全国数亿民众的制度建设和改革，吉林省的试点工作推进中的阻力和难度是可想而知的。

　　一个困难情形是，如何将困难企业职工、灵活就业人员及农民工纳入城镇居民基本医疗保险范围。

　　而三大医保制度的"无缝焊接"，更是一个绕不过去的坎儿。

　　在全国范围内，由于制度设计中的疏漏，城镇居民医保、职工医保、新型农村合作医疗之间管理制度存在如何对接的问题，吉林省同样面临这样的困境。

　　按照惯例，三项医保职能分别由劳动、卫生、民政部门分管，同时，发改委、财政、农业、药监等其他部门也参与管理，"多龙戏水"的结果，是没有任何一个部门能承担全面协调的社会保障职责。"目前来看，三个制度的边界像是三个圆环，彼此间都有交叉重叠部分。" 宫晶瑛如此形容。

　　比如，"农村户籍的乡镇企业职工"，便是三个制度的交界地带。

　　按照国家有关文件，乡镇企业是否参加城镇职工医疗保险由各省自定。但是，一般来说，乡镇企业的职工，户籍都是农民，按照户籍，作为农业人口，应该参加新农合;而按照居住地点来说，在镇上，所以也可以算城镇居民;同时，乡镇企业是"企业"，其中的职工是不是应该算作城镇职工呢?

　　新农合与城镇职工之间也有交叉，比如一些建筑、服务、餐饮业领域的农民工，其特点是，农村户口，有城镇正规单位，又是临时工。

　　城镇居民与新农合之间同样存在交叉人群。比如在城镇租房子做小买卖的，不属于任何单位的自谋职业者。还包括跟随农民工进城的农民工子女。

　　宫晶瑛告诉记者，类似的特殊情况很多，相当复杂，他们最近一直在琢磨集思广益，分析还有哪些特殊群体在实践操作中没有能够纳入其中的。

　　在她看来，必须要合理解决参保人员的边界划分和身份转换，以及医疗保险待遇的衔接，这就促使一些原来既定的东西需要发生改变，界定其有效性，最终实现全面涵盖，合理衔接，不重复交叉，人们拥有自由选择权。

　　据悉，目前国务院有关部门正在分别就这三个制度的管理体制进行专题研究，最终会形成一个社会化一体化管理体系。

　　新医改突围

　　吉林试点中，另一现实瓶颈同样凸显:社区卫生医疗机构基本医疗条件有限，短时间内难以满足参保人员的基本医疗需求，居民医保该如何对接社区卫生?

　　推动吉林医保改革的决策者们认为，他们在建立城镇居民医保制度的政策设计上，会推动"三医联动"突破死循环，通过"倒逼机制"，推进社区卫生医疗机构在能力建设、规模、医务人员素质、卫生技术力量上跟进，促动药品流通体制改革。

　　"居民基本医疗保险的全面推广对卫生部门是有利的，起码对社区卫生机构的建设和发展是一个契机。"臧忠生厅长说，居民的大范围参保可以为社区卫生机构提供稳定的患者群。

　　然而，社区卫生和居民医保的成功对接显然难以一蹴而就，吉林省省医疗保险管理局医疗保险处副处长张光辉认为，问题在于两项政策如何才能找到一个最佳结合点。

　　在吉林省，社区卫生服务站大多是社区街道服务站的一个分支，还不是单独核算单位。城镇居民基本医疗保险主要保的是大病，很多社区卫生服务站并不设床位，因此到目前为止，社区卫生服务站大部分都没能成为医保定点医院。

　　而宫晶瑛介绍说，目前，吉林省的社区卫生服务机构正在加快建设过程中，基础条件比较好的统筹地区，社区卫生医疗机构具备基本医疗服务的功能，社区首诊制度能够落实;基础条件相对薄弱的地方暂时难以满足医保要求。

　　(本报记者王世玲对本文亦有贡献)