国务院发文完善农村建设用地流转政策

　　要求政府各部门必须严格管理，协同一致，不得为违法建设“开绿灯”

　　【《财经》网专稿/记者 常红晓】1月8日，中国政府网全文公布了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（下称《通知》）。《通知》针对近期集体土地管理和使用混乱的现状，重申了现有中国政府关于农村集体建设用地管理的相关法律和政策。与此同时，要求国土资源部会同相关部门“完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施”。

　　近年来，由于中央强化土地调控，地方政府的用地指标异常紧张。一些市县政府为了规避土地紧缩政策，或幕后操纵，或穿针引线，在没有征用土地的前提下，一些企业与农民集体组织签订“租地协议”，“以租代征”，用于工业或商贸建设，甚至开发“小产权房”。这导致相当多的耕地突破政策变成了建设用地。

　　中国农村土地分为两种，一是耕地，现有18.27亿亩；一是集体建设用地，主要包括农民宅基地、村庄建设用地、乡镇企业用地。

　　随着中国城市化的加速，中国的耕地面积每年都以数百万的规模减少，其中大多由政府征为国有，转为城市建设用地。中国政府决策层近年来一直强调，为了确保中国13亿人的粮食供给，必须守住耕地18亿亩“红线”。而如果依然以每年三四百万亩的速度减少，或许五年后上述“红线”就会被突破。

　　为此，中国政府一方面要求，要通过强化政策约束和财税手段，促进企业和个人集约节约土地，提高建设用地的使用效率。这在1月7日全文公布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》中有了具体明确的要求。

　　另一方面，严格执行现有农地管理政策，限制耕地转为建设用地，减少对现有耕地的占用，限制扩大农村集体建设用地规模。此次关于集体建设用地管理的文件立意正在此。

　　《通知》要求，除了真正的乡镇企业、农民个人建房、村庄基础设施和公益事业建设等，可以使用农村集体土地，其他非农建设，必须使用国有土地，“其他任何组织和个人搞非农业建设，必须依法申请使用国有土地”。而“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。

　　针对一些基层政府擅自扩大建设用地规模，《通知》要求，地方各级政府“要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。”

　　依照中国现行法规，地方政府可通过搞“土地整理”，补充建设占用的耕地，即所谓对耕地“占一补一”。但在执行中，一些市县政府经常把“土地整理增加耕地”当作“新增建设用地指标”的手段，实际上突破了年度建设占用耕地总量，“扩大了建设用地规模”。对此，《通知》明确：“土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标。”

　　过去，地方一些建设项目之所以能够上马，就是因为政府所属部门协调不够。一些市县领导为了招商引资，在没有办理农地征用手续的前提下，就授意相关权力部门批准项目建设，而这些项目往往就是占用农民的耕地。所谓“先上车后买票”。

　　对此，《通知》要求政府各部门必须严格管理，协同一致，不得为违法建设“开绿灯”。具体说就是“八不准”：

　　对未取得合法用地手续的建设项目，“发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。

　　该《通知》还要求，“各省级政府和国务院各有关部门要于2008年3月底前，将贯彻执行本通知的情况，向国务院专题报告”。

　　土地学者指出，农民作为土地的所有者，应该拥有以土地参与工业化、城市化并从中受益的权利。事实上，广东、浙江、江苏等地农村，之所以经济发达、农民收入持续增长，与农民集体土地较早地参与工业化、城市化密切相关。农民从集体建设用地流转中分享工业化和城市化的收益，正是增加农民财产性收入的主渠道。

　　对此，此次《通知》一方面要求“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围”；另一方面要求“国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。”

　　国土资源部权威官员指出，近日出台的上述两个国务院文件主要是重申现有土地管理法规，并要求各地政府严格执行，属于“治标”之策。对于现有土地管理法规滞后于现实的诸多问题，需要通过修订《土地管理法》来实现，这些制度性改革可称为“治本之计”。而国土资源部也一直在研究《土地管理法》修订的前期工作。