易纲：推动农村金融改革再上新台阶（2008-01-07 15:24:37）

　　农村信用社是农村金融的主力军。农村信用社的改革与发展，事关改善农村金融服务、推动社会主义新农村建设的大局。按照国务院的统一部署，此次深化农村信用社改革工作由银监会负责组织实施，人民银行负责制定和实施资金支持政策。自改革试点之初，人民银行会同银监会就及时制定并发布了资金支持政策。为发挥好资金支持政策的正向激励作用，人民银行会同银监会按照规定的条件和程序，严格考核农村信用社的改革成效。总体看，资金支持政策实施进展顺利。截至2007年12月，共计完成专项票据发行和兑付考核16期，对2396个县（市）发行专项票据1656亿元，置换农村信用社不良贷款1353亿元，置换历年亏损挂账303亿元。对1201个县（市）兑付专项票据806亿元，占全国选择票据资金支持方式的县（市）总数和票据额度的比例均约50％。对陕西4个县（市）发放专项借款5亿元。目前，除海南外，全国专项票据发行和专项借款发放已顺利完成，专项票据兑付进程过半。资金支持政策的顺利实施，对化解农村信用社历史包袱、支持和推动改革发挥了重要的正向激励作用，＂花钱买机制＂的政策效应初步显现。自2003年启动的深化农村信用社改革，已历时4年，改革取得了重要进展和阶段性成果。就改革的进展和成效，各方面因角度不同认识和评价不尽一致，但在以下几个方面大家是有共识的：本轮改革是我国农村信用社发展历程中乃至农村金融领域的一项重大改革，也是只能成功不能失败的重大改革；本轮改革对农村信用社实现健康可持续发展、对全面改善农村金融服务、对促进解决＂三农＂问题和新农村建设意义十分重大；经过改革，农村信用社长期积累的沉重历史包袱逐步得到有效化解；长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到了有效控制；同口径下的经营财务状况和资产质量明显改善；农户贷款等涉农信贷投放大幅增加，服务功能有所增强；内外部对农村信用社改革发展前景的信心大为提高。改革成效具体表现在以下几个方面：扶持政策落实到位，资产质量明显改善。改革试点以来，农村信用社共计认购专项票据1656亿元，已兑付806亿元，获得专项票据利息65亿元；按照资产管理公司的最低清收比例测算，专项票据置换资产的清收所得超过100亿元；累计获得税收减免243亿元，保值贴补息68亿元；通过执行较低的存款准备金率增加可用资金来源约1000亿元。以上合计，中央对农村信用社的资金支持超过3000亿元。2007年9月末，按四级分类口径统计，农村信用社不良贷款比例为9．2％，比2002年末下降27．7个百分点。2002年末，农村信用社资本充足率为－8．5％，2007年9月末，提高到10．9％。各项业务快速发展，资金实力明显增强。2007年9月末，农村信用社的各项存款4．4万亿元，各项贷款3．2万亿元。最近4年，农村信用社各项存款年均增长18．6％，各项贷款年均增长17．4％，均高于同期金融机构各项存贷款增速。改革试点以来，农村信用社贷款占金融机构贷款总额的比重由10．6％提高到12．3％，提高了1．7个百分点。财务状况逐步改善，盈利能力明显提升。农村信用社自2004年实现近10年来的首次盈利后，2005年、2006年分别盈利180亿元、281亿元，2007年前9个月又盈利254亿元。2007年9月末，农村信用社历年亏损挂账余额473亿元，比2002年末减少841亿元。支农投放不断增加，支农力度明显加大。2007年9月末，农村信用社农业贷款余额1．49万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40％提高到46％；占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81％提高到93％。农户贷款余额ｌ．22万亿元，农户贷款户数超过7742万户，占全国农户数的比例为33％。产权制度改革开始起步，法人治理架构初步建立。2007年9月末，全国共组建农村商业银行15家，农村合作银行101家，组建以县（市）为单位的统一法人机构1715家，保留县、乡二级法人农村信用社的县（市）622个。部分农村信用社在构建多种产权结构和组织形式，明晰产权关系、完善法人治理方面进行了有益探索，取得了初步成效。实践证明，前期改革取得重要进展，是作为改革主体的农村信用社自身努力的结果，是各有关部门尤其是地方党委和政府高度重视、加强领导、大力支持的结果。在充分肯定农村信用社改革成效的同时，必须看到，本轮农村信用社改革政策性强、涉及面广，面临的形势复杂、任务艰巨，实现改革目标的难度超过改革之初的预期。当前改革面临的主要问题可以概括为＂三个高于预期＂和＂一个亟待完善＂。＂三个高于预期＂是指化解历史包袱、改善资产质量的难度明显高于预期，加强内部管理、转换经营机制的难度明显高于预期，明晰产权关系、完善法人治理的艰巨性明显高于预期。＂一个亟待完善＂是指支持包括农村信用社在内的农村金融可持续发展的系统性、制度性政策亟待完善。总体分析当前改革面临的形势，可以得出以下初步判断：改革成效显著、存在问题突出、实现改革目标任务艰巨。实现改革目标，还需要各有关方面进一步加强协调配合、各尽其责、最大限度地发挥政策合力的效应。正确理解和认识农村信用社改革试点资金支持政策资金支持政策关于资金支持与农村信用社改革效果挂钩的安排，对推进改革所发挥的积极作用得到了各有关方面的充分肯定。但是，应该看到，目前仍存在对资金支持政策的理解不全面、不客观的情况，甚至产生了对政策本身的误解。必须澄清观念，统一认识，才能有效发挥资金支持政策对改革的正向激励作用。专项票据不兑付是否就意味着资金支持没有落实到位？有一种观点认为，只有兑付专项票据，资金支持政策才算落实到位。实际上，自专项票据发行之日起，农村信用社的资金支持就已经得到落实。专项票据发行是央行的负债行为、农村信用社的投资行为，但它是一种特殊的交易行为。因为票据发行交易不是等价交换，而是在央行向农村信用社提供可生息的优质票据资产的同时，将资产损失从农村信用社的资产负债表转移到了央行的资产负债表上。票据发行时是向农村信用社注入优质票据资产，兑付时是给付现金。票据发行就意味着等额置换了农村信用社的不良资产和历年亏损，就意味着等额化解其历史包袱；票据发行后表现为农村信用社等额的亏损挂账和资产损失转换为无风险、能生息的对中央银行的债权；票据兑付早一些或晚一些，以及兑付前后的差距，对农村信用社财务和资产负债的影响只有一个，就是利差，即不考虑风险损失因素，将票据兑付资金用于投资和贷款的收益比票据利息高。因此，票据发行就意味着资金支持已经落实到位。与国有银行相比，中央对农村信用社的资金支持是否少了？有一种观点认为，中央对国有银行的资金支持力度大、无条件，对农村信用社支持力度小、有条件。其实，无论是产权结构、组织形式，还是改革路径、外部环境，农村信用社与国有商业银行都有很大的不同，不具有可比性。国有商业银行股改后，从维护我国金融安全的需要出发，国家对其拥有绝对控股地位，并按注资比例享受分红。农村信用社作为社区型金融机构，其股东和社员全部是社区内的法人和自然人，中央按照规定比例安排资金支持后，对其并没有股权要求。国家注资国有商业银行，实行财务重组，公开发行股票并上市，以此强化外部约束机制，是取得和保持国家对其控股地位所必需的，同时也是国家财务支持的核心条件。按照国务院关于农村信用社改革的总体要求，在资金支持政策制定中设置专项票据发行兑付条件，目的在于撬动改革，调动多个方面支持农村信用社改革、发展的积极性，多渠道采取措施共同解决农村信用社的历史包袱。在资金支持比例和额度问题上，专项票据和专项借款合计为1661亿元，实际执行过程中，加上执行较低的存款准备金率，以及票据利息、置换资产变现收入、税收减免和保值贴补息等因素，资金支持总额和比例比改革之初方案设计要高得多。总体判断，国家对国有银行和农村信用社改革的资金支持力度都是很大的，只是方式上有所区别。完善资金支持政策是否就是不断提高专项票据兑付＂门槛＂？国发［2003］15号文件明确规定：＂中央银行票据支付必须与农村信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付，标准为：产权明晰，资本金到位，治理结构完善。＂为增强票据兑付考核的操作性，量化考核，准确把握要点，使改革取得实效的农村信用社及时进入票据兑付程序，人民银行会同银监会在最初发布的资金支持实施方案中，把不良贷款比例降幅和资本充足率最低标准作为票据兑付的条件。2006年，对先行试点8省（市）农村信用社所发行的票据陆续进入票据兑付期。鉴于本轮改革试点的艰巨性和复杂性，当时初步判断，票据到期时，大部分农村信用社难以完全达到规定的票据兑付条件和符合监管最低标准的资本充足率，如期进入兑付程序难度大。为此，人民银行、银监会联合下发银发［2006］130号文件，进一步完善了资金支持政策。明确强调，农村信用社在申请兑付专项票据时，明晰产权关系、完善法人治理结构应取得明显进展；重点考核其健全内控制度和强化内部管理的实际成效。提出了逐步提高资产质量、有效控制成本费用、不断改善财务状况的具体要求。以上有关经营财务指标的变化，能直观地反映农村信用社所取得的改革实效，有利于农村信用社按期兑付专项票据资金，并增强改革试点资金支持政策的透明度、公信力和可操作性，同时也是经过广大农村信用社主观努力在票据兑付时应当而且能够达到的指标。考虑到明晰产权关系、完善法人治理结构的长期性，为便于改革取得实效的农村信用社按期进入兑付程序，票据兑付时重点考核其改善经营管理的实际成效，这相对于明晰产权关系、完善法人治理结构，以及建立在真实合规基础上的资本充足率和不良贷款比例要求，不能认为是票据兑付提高了＂门槛＂。深化农村金融改革必须坚持的五个原则为＂三农＂服务的原则。解决好＂三农＂问题，事关全面建设小康社会大局。农村金融改革的根本目的在于通过改革，进一步增强支农服务功能、不断改善农村金融服务、加大金融支农力度。农村金融改革必须坚持服务＂三农＂这一根本宗旨。商业可持续的原则。只有坚持商业化经营，农村金融机构才能实现可持续发展。如果完全依靠国家政策扶持，由于国家财力有限，农村金融机构自身的生存发展将难以为继，服务＂三农＂也就成为无源之水、无本之木。农村金融机构要实现商业化经营，一定要坚持利率覆盖风险的原则。由于农业的弱质性，涉农贷款往往风险较高，其利率水平就应该等于甚至高于市场利率水平。不应该人为压低涉农贷款利率。否则，不仅利率不能覆盖风险，农村金融机构无法实现可持续发展，而且还可能导致寻租行为，贷款被特权阶层获得，急需贷款的普通农民却得不到贷款。实践证明，对涉农贷款执行市场利率，有利于保障农民获得贷款的权利。对于农村金融机构开办的政策性金融业务，在国家给予适当政策扶持（如财政贴息）后也要做到商业可持续发展。适度竞争的原则。垄断不利于提高农村金融服务效率，必须要完善市场准入退出制度，建立适度竞争的农村金融市场。要在综合评估各地农村金融市场容量、条件以及当地风俗的基础上，在严格监管的前提下，适当放宽农村金融市场准入。按照投资主体多元化的原则，鼓励国内外各类社会资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场。在坚持产权关系清晰、组织形式多样化原则的基础上，大力发展小额信贷组织、村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，构建真正的农村金融竞争主体。要规范民间金融，使其尽快浮出水面，积极创造条件，引导民间金融尽快成为农村金融市场的重要竞争主体。在完善农村金融市场准入制度的同时，要抓紧健全市场退出机制。长期以来，一些农村信用社经营亏损及资产损失严重，原因是多方面的，主要是内外部约束机制不健全，突出表现为经营管理粗放、市场约束缺失。比如一些农村信用社长期严重资不抵债、资产损失巨大，却始终不能退出市场。为进一步巩固和深化改革成果、强化市场约束机制，应根据农村信用社的风险程度，对其采取逐步升级的校正措施，直至实施市场退出。对违反审慎经营原则，开始出现资不抵债的农村信用社，应鼓励经营稳健的金融机构按照市场化原则对其重组、兼并或收购。对经营财务状况持续恶化、支付风险突出、严重资不抵债的个别农村信用社，应及时予以撤销。在对个别农村信用社实施市场退出的同时，应鼓励其他金融机构及时进入当地农村金融市场，填补农村金融服务空白。这些机构可按照优胜劣汰、择优录用原则，对农村信用社的原有职工和高级管理人员重新聘任。尽快完善农村金融市场退出机制，是强化外部约束、保障农村金融健康可持续发展、促进不断改善农村金融服务的重要条件。政策扶持的原则。由于农业的弱质性和＂三农＂问题的复杂性，农村金融的服务范围、服务对象和服务方式有其特殊性，突出表现为涉农金融服务的高成本、高风险和低收益，与城市金融相比，农村金融的财务可持续问题比较突出。目前，国家已对农村信用社出台了一系列扶持政策，但支持包括农村信用社在内的农村金融可持续发展的系统性、制度性政策尚不完善。目前，应进一步加强财税、监管和货币政策的协调配合，在资金引导、风险补偿、市场准入与退出等方面采取综合性配套措施，形成政策合力，逐步建立促进改善农村金融服务、增加＂三农＂投入的长效机制。要进一步加大政策扶持力度，完善政策扶持措施并实现制度化、长期化，充分发挥扶持政策对推动农村金融改革的正向激励作用。市场化的原则。农村金融改革要坚持市场化原则。无论是农村金融机构产权制度改革，还是组织形式的选择，都要坚持以市场为导向、以资本为纽带。当前，我国＂三农＂资金需求呈现出小额、分散的特征，需要小规模的零售银行提供金融服务，而不是全国性的大银行，而且我们国家也不缺乏大银行，缺少的恰恰是类似农村信用社能够满足市场需求的社区性金融机构。在农村金融改革中，应充分考虑当前农村经济发展的实际需要，充分尊重农村金融机构股东和法人的自主选择权，不宜通过行政手段推动农村金融机构的兼并、重组和联合，人为将农村金融机构做大。现阶段，坚持农村金融改革市场化原则的核心就是要在全国范围内保持农村信用社以县（市）为单位法人地位的长期稳定。保持农村信用社以县（市）为法人单位的长期稳定，有利于农村信用社明晰产权关系，强化股权约束，建立可持续发展的长效机制；有利于将农村信用社办成为＂三农＂发展服务的社区性地方金融机构，发挥其农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用；有利于构建多元化的农村金融市场，促进农村金融市场的适度竞争和繁荣发展；有利于防范农村信用社的金融风险，维护农村金融市场稳定。[][41]