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成都“试验区”建设与深化农村金融改革探讨http://www.sina.com.cn 2008年01月07日 09:05 中国经济时报
■地方论坛■刘世庆廖祖君刘渝阳 （一） 2007年6月，中央批准重庆市和成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”（以下简称“试验区”），这是继上海、天津之后由国家批准的第四家全国综合配套改革试验区，因此在国内外引起强烈反响，许多媒体甚至称其为“特区”。成渝“试验区”的主要任务是推进城乡统筹发展和缩小城乡差距，涉及土地、金融、户籍、就业、社会保障、政府改革、产业发展、基础建设、城乡规划等许多方面，本文主要探讨成都“试验区”建设与深化农村金融改革。 深化农村金融体制改革是成都统筹城乡综合配套改革试验和新农村建设的关键环节和重要任务，也是难点问题和敏感问题。农业的弱质性，特别是农业生产的分散性、农村土地产权的不完整性、城市化和工业化发展进入加速阶段等特殊国情，更加剧了农村金融的风险问题、成本问题和复杂性。中国今天已经有了庞大的资金积累，但与此并存的是农村资金短缺和农村资金巨额外流现象愈演愈烈。如何破解这一难题，推进农村金融体制改革和创新？ 从成都市经济社会发展阶段、农村金融供需特征、金融机构改革现状以及农村金融发展滞后的根本症结等方面看，成都市农村金融体制改革和创新的关键环节和主要任务是，从农村金融需求的分层性、分区性、分类性特点和必须坚持农村土地集体所有制这一特殊国情出发，在激活农村金融有效需求、完善农村金融体系和强化农村金融服务上做好文章。成都市农村金融改革和创新的目标是，逐步形成专业分工合理、商业性金融与政策性金融功能定位准确、激励竞争与强化服务结合、规范制度与创新发展并重、有助农村社区建设和农民创业、有利金融机构做强做大与“三农”共同发展的、多层次的农村金融体系和广覆盖、强功能的农村金融服务能力。 （二） 我们有三个基本判断：一是，农村资金短缺的严峻性是不可否认的客观现实。关于这一判断，我国理论界和实际部门均存在分歧。一些学者认为，尽管出现了四大国有商业银行收缩农村网点、大量农村资金流入城市和东部发达地区的现象，但第一产业比重下降是经济发展的必然趋势，农村金融供给减少和资金外流具有合理性，而且从金融行业角度看，由于农业比较效益低，缺乏有盈利项目支撑的有效金融需求，金融供给减少是市场机制调节下的必然结果。我们在与不同层次金融机构和不同区域农村社区进行讨论、交流、调研中的体会是，农村资金短缺现象即使在成都市这样比较发达的地区也是十分严峻的，不仅千家万户的农户有贷款难问题，各类中小农业企业也面临着同样的难题，严重制约了“三农”发展。长期以来，农业和农村以各种剪刀差形式促进了工业和城市的高速发展，现在已经到了工业反哺农业、城市支持农村的时候了。缩小城乡差距、发展现代农业和建设新农村，正是成都市统筹城乡发展的重要任务。农业在国民经济的基础地位不可动摇，农村金融要积极改革创新，为“三农”发展创造条件，要让广大农村居民切实分享到改革开放的成果。 二是农村金融需求具有不同层次、不同区域、不同性质的特点。从需求层次看：农村金融需求不仅包括农业产业化龙头企业、乡镇企业、农民专业合作社、县乡政府等较大规模的资金需求，而且包括单个农户和个人生活生产的常规性的小规模资金需求。从区域类型看：发展水平较高的第一圈层的近郊区域如龙泉，主要矛盾是在农业产业化经营和农产品生产基地建设过程中的龙头企业融资难问题；在发展较缓慢的第二三圈层的远郊区域如金堂、邛崃等，既存在龙头企业贷款难问题，又重点需要千方百计解决千家万户的农户发展问题。从需求性质看，既有私人性金融需求，又有公共性金融需求。私人性金融需求可以从商业性贷款得到解决，但主要应由政策性金融来满足的公共性金融需求比之其他任何部门都更加突出。比如农村基础设施建设，投资金额大、周期长、回收难，商业性金融难以满足这类资金要求；另外，越来越受到关注的农业保险也具有类似特点。 三是农村资金短缺的症结具有深刻的复杂性。不仅仅是金融体制内的问题，如农业贷款的高风险、高成本、缺少抵押物等而且涉及一系列经济社会问题，诸如农村信息闭塞、农民缺乏知识、发展能力不足、扶贫方式欠妥等。解决农村发展资金不仅需要金融改革和创新，而且需要为农民提供教育、信息、创业知识等公共产品和援助，强化农民能力建设。这是一个综合问题，是系统工程，需要政府介入和引导，特别是发展初期，需要政府资金介入。江苏昆山“三有工程”帮助农民创业的一系列配套政策和措施，值得我们借鉴。金融机构有责任帮助农民创造“有效需求”而不是站在场外等待“需求成熟”。我们在许多调研中看到，并非农村没有资金需求，而是我们的金融产品创新和金融服务能力没有充分发挥作用农民的创业存在很多困难一些制度性障碍需要改革，如果我们站在缩小城乡差距和新农村建设的高度来看这个问题，就会看到农村发展的资金需求十分巨大非常强烈。 （三） 成都市深化农村金融制度改革必须关注现实约束条件，要在中国国情和社会主义市场经济的基本制度框架内，探索中国特色的农村金融发展和创新道路。本文提出以下初步认识。 第一，农村金融制度改革和创新，必须在坚持农村土地集体所有的条件下推进，通过土地私有来解决土地担保抵押难题的思路是不可取的。中国人多地少，土地自古以来就被赋予了经济生产和生活保障的双重功能，无论从保证社会稳定还是从我国基本社会制度出发，都需要坚持农村土地集体所有制。因此，只能在坚持土地承包责任制的基础上，积极稳妥地探索农村土地制度改革，加快农村土地流转，推进农村土地资本化。承认农民拥有物权性质的土地承包权，允许农民对土地承包经营权进行出卖、出租、入股及抵押。一方面，在符合金融风险监管的原则下，建立农户利用土地承包权作为抵押到银行贷款的制度；另一方面，在依法、自愿、有偿的前提下，重点探索和完善业主土地租赁制、土地股份合作制和“两放弃”等农村集体土地流转模式。 第二，鉴于我国严格的银行业准入制度，成都市深化农村金融改革既要做好增量文章：通过新增金融机构促进农村金融市场的竞争和发展；又要做好存量文章：依托农村信用社的“壳”资源进行资本战略重组。成都市深化农村金融改革创新要坚持两条腿走路：一条腿是切实贯彻银监会放宽农村地区银行业金融机构准入的政策，试点和推广村镇银行、农村小额贷款机构、农村资金互助合作组织等社区金融机构；一条腿是用好农信社等现有农村金融机构的“壳”资源，通过“壳”资源向社会民间及海内外引进战略投资人，从而增强农村金融供给能力。 第三，从农村金融需求的特殊性出发，充分发挥民间金融的作用，将民间金融的交易成本优势、风险防范优势和信息优势与银行机构的资金优势结合起来。农村资金互助社、小额信贷组织等社区合作性金融机构具有较好的交易机制，但往往缺乏可持续的资金来源保障；农发行、农行等负有服务“三农”的历史任务，却又存在缺乏广泛分布的农村网络以及适应农村特点的风险评估与防范机制等问题。成都市深化农村金融改革可否在探索和构建国有银行与合作性金融机构之间的合作机制上创新，使充足的资金与良好的网络结合，更好地满足“三农”金融需求。 第四，考虑到“三农”的弱势地位和农村公共产品的资金需求特点，有必要进一步加大政府对农村金融发展的扶持和引导力度，但必须处理好政府与市场各自的作用边界，设立好防范风险的制度保障，并充分发挥保险等作用。 （四） 成都市要抓住全国统筹城乡综合配套改革试验区建设赋予的试点机遇，从八个方面率先探索，大胆突破：（１）激励和帮助农民创业；（２）发展新型农村合作组织，促进农业产业化发展；（３）建立完善的农村金融体系；（４）创新农村金融贷款机制；（５）引导和规范非正规金融发展；（６）构建政府直接投入和引导的机制；（７）建立政策性与商业性联动的农业保险体系；（８）积极推进“试验区”金融创新探索，内容主要是：积极推动新型农村金融机构试点，设立涉农类产业投资基金（公司），探索林权市场、土地银行等试点，积极争取在成都设立生猪期货市场交割点，争取成为国家“金融综合改革试点”地区，这里特别要学习借鉴重庆的作法。 （作者单位：四川省社会科学院西部大开发研究中心）
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