推进城乡一体化需要“合力”

　　国务院发展研究中心副主任李剑阁认为

　　记者李慧莲北京报道国务院发展研究中心副主任李剑阁日前在重庆市人民政府主办的“企业社会责任与统筹城乡发展高峰论坛”上做主旨演讲时表示，推进城乡统筹发展，推进城乡一体化，涉及到城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等诸多方面，单靠任何一个部门的力量都难以实施。只有统一领导、整合各种资源、形成强大工作合力，才能有效推进。

　　李剑阁说，城乡一体化发展的核心内容是建立以工促农、以城带乡长效机制。推进城乡一体化，必须把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务。这是解决好“三农”问题的根本要求。2004年以来，中央连续发了四个关于“三农”问题的一号文件，特别是提出推进社会主义新农村建设的任务以后，各地把发展的目光更多地投向农村，开创了“三农”工作的新局面。这几年我国农业农村变化之深刻、发展速度之快，是几十年来所没有的。但是，农业农村发展过程中也出现了一些值得关注的新矛盾。例如，随着农村劳动力大量转入非农产业和城市，农业兼业化、粮食副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化等问题日趋明显；随着国民经济快速增长，对农产品的总需求增长较快，农产品的市场需求压力显著增强，农产品供求总量明显偏紧，结构性失衡问题凸现；尽管已是第四个粮食丰产年，但农产品价格上涨幅度较大，由农产品价格上涨引发的物价较快上涨，给快速增长的中国经济带来了些许隐忧；虽然农民的增收速度也在加快，但农民收入稳定增长缺乏产业支撑、城乡居民收入差距还在持续扩大。过去5年农民人均纯收入增长了1500多元，而城镇居民人均年可支配收入一年就可以增加1500元。总体来看，当前中国农业基础仍很脆弱，城乡发展失衡问题仍很严重。

　　李剑阁认为，要推进城乡一体化，需要强化城市对农村的带动作用，把新农村建设与城镇化紧密结合起来。高度城镇化是实现城乡一体化，最终解决“三农”问题的前提。而城镇化作为一个重大的经济社会结构转型过程，其核心表现为农村人口转化为城镇人口的过程。在推进城镇化过程中，必须正确把握农民工的发展趋势，科学引导农民工的发展。解决农民工问题，完成“农民工”从农民到工人和市民这一历史性转变，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。应当立足于社会主义初级阶段的实际，探索符合经济社会发展规律的解决农民工问题的新路子。一是继续鼓励农民进城就业；二是扩大农村劳动力就地就近转移；三是鼓励支持农民工回乡创业；四是坚持推进体制改革和制度创新，推进农民工市民化进程。顺应工业化、城市化发展的要求，应改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市的方针和政策，最终建立城乡一体的户籍管理制度。

　　李剑阁在发言中说，要推进城乡一体化，需要强化城乡基本公共服务均等化，提高农村公共服务水平。

　　“逐步实现城乡基本公共服务的均等化是城乡统筹发展的重要内容。为包括城乡居民在内的全体国民提供均等化的基本公共服务是政府和公共财政的基本职责。”他说，近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于历史欠账多，农村基础设施落后状况仍然没有大的改观，农村公共服务明显落后于城镇。当前城乡差距在很大程度上与城乡公共服务供给差距过大有关。随着我国国民经济进入“以工促农，以城带乡”的发展阶段，应强化政府的公共服务职责，统筹安排城乡的基本公共服务供给。

　　城乡基本公共服务均等化的水平取决于公共财政的承担能力。“在现阶段，城乡基本公共服务均等化，重点是保障城乡居民具有相同的基本生存权和基本发展权。”李剑阁说，基本生存权均等就是城乡居民都能均等地拥有解决温饱的食物、清洁饮水、住房，特别是低收入人口能够全部纳入最低生活保障。基本发展权均等化，就是城乡居民能够均等地拥有义务教育、初级卫生、基本就业和社会安全等公共服务。城乡基本公共服务均等化不可能全面铺开、一次到位，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务。

　　在推进城乡一体化发展过程中，李剑阁特别强调，要强化对农民财产权利的保护，妥善解决农民变市民过程中对土地权益的分享。

　　在我国，推进城镇化，不仅意味着农民身份的改变，更意味着城乡两种完全不同的管理体制的并轨。近些年，随着城市化进程的快速推进，城区中的“城乡分割”问题（如“城中村”）显得十分突出，在大中城市近郊更是如此。城市化过程中“农民变市民”，必然涉及城乡两种不同的土地产权安排，以及与此紧密相关的农村集体资产处置。与城市市民能卖掉升值旧房、买进新房不一样，郊区农民难以享受到城市化过程中住房升值的益处，也就难以形成有效的财富积累。农民的住宅和宅基地被称为“沉睡的资本”。

　　“在农民转变为市民的过程中，如何妥善处置农民的土地，进一步深化农村集体经济产权制度的改革，使城市和农村互补共荣，是各级政府必须认真面对的重大问题。”李剑阁说，近年来，各地有不少探索，也提出了一些值得关注的提法，如“拿土地换（市民）身份，以土地换（城市）社保”等。对这些提法和做法，理论界和政策研究部门还有不同看法。简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。他在对一些地区“农民带着集体资产变市民”的做法给予肯定的同时表示，在大中城市郊区，城市化是应该“多元化”发展，弱化“集体”与“国有”的严格界限，农民带着集体资产仍然可以成为完全意义上的“市民”。从全国来看，尽管许多城市郊区的农民成为事实的居民，但仍然未被现有的城市社会保障体系所覆盖，多数地区农村和城市的社会保障并没有并轨。考虑到财政的承受能力，应允许尽可能小的社会保障差别，但制度上要接轨，应该逐渐将他们纳入城市社会保障体系。

　　“推进城乡统筹发展，单靠任何一个部门的力量都难以实施。因此，要强化统筹协调，形成新农村建设的整体合力。”李剑阁认为，城乡统筹不仅仅是农口部门的职责，各个职能部门、社会各界对新农村建设都负有责任。各部门，特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门要树立城乡统筹发展的意识，增强服务和支持新农村建设的积极性和主动性，要有效促进政策的集成、资金的整合。

　　城乡统筹不是政府唱独角，而是政府组织、非政府组织等多种主体，建立伙伴关系。要动员社会各界力量关心、支持和参与新农村建设。要寻找政府、企业、农民三者在统筹城乡建设中结合点。

　　李剑阁特别提出，企业要用战略眼光来认识统筹城乡发展中机遇与责任。企业参与到新农村建设中，可以树立起企业负责任的社会形象。各类农业龙头企业依托成熟产业，以项目为平台，把高度分散的、差异化明显的农户联合起来，统一技术、统一产品、统一标准、统一管理、统一销售，甚至统一品牌，是帮助农民脱贫致富的一条可行的途径。应当鼓励和支持工商企业进入农业，但是应当主要鼓励和支持它们进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务。