国家初始水权制度框架建立

　　初始水权一旦明确，今后还可据此在不同地区之间进行水资源使用权的转让

　　【《财经》网专稿/记者 任波】新年来临之际，水利部公布的一份文件即将打开我国水权交易市场的大门。

　　这份即将于2008年2月1日正式实施的文件名为《水量分配暂行办法》（下称《办法》），全文共17条，首次对跨省、自治区、直辖市的水量分配，以及省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制、主要内容等，作了比较全面的规定。

　　水利部副部长周英表示，制定《办法》，意在更好地指导和规范水量分配工作。所谓水量分配，据周英解释，就是在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上，将一定量的水资源作为分配对象，向行政区域进行逐级分配，确定行政区域生活、生产的水量份额的过程。

　　周英指出，水资源以流域为自然单元，而一个流域又往往包括多个不同的行政区域。每个行政区域的发展都有水资源需求，而水资源总量是有限的，因此必须以流域为单元，通过水量分配，将水资源在流域内的行政区域之间进行科学、合理的配置。

　　某种程度上，在不同行政区之间进行水量分配，意味着在总量控制的前提下，对各地水资源使用权即初始水权作出明晰的界定。这正是水利部近年来投入大量人力、物力推动的核心工作之一。而建立国家水权制度，也被明确列入《水利发展“十一五”规划》。

　　按照水利部的思路，初始水权一旦明确，今后还可据此在不同地区之间进行水资源使用权的转让，亦即水权转让，从而用市场化手段推动水资源更加合理的配置。

　　目前颁布的《办法》在初始水权分配的关键环节上完善了法律制度，和2006年颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》互为补充。周英指出，这两部法规规章的颁布实施，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。由于引入了市场机制，这是一套不同于以往以计划用水和定额用水为管理手段的水资源管理体系。

　　毋庸置疑，我国面临着巨大的水资源短缺危机，区域之间用水量和需水量分布不平衡。水量分配不失为解决不同地区用水矛盾的一个有效办法，建立在此基础上的跨地区水权转让市场潜力亦十分巨大。

　　早在2000年，我国就在东阳和义乌两地进行了首例水权交易试点，由浙江义乌以每立方米水权4元人民币的代价，购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。

　　此后，水权分配和转换试点逐步推进。到2007年，霍林河、大凌河、官厅水库上游等纷纷进行了水权分配试点工作。其中，海河水利委员会会同北京市、河北省、山西省政府制定了永定河官厅水库上游干流水量分配方案，并以此作为实施流域水资源总量控制管理的依据。此外，江西省抚河流域水量分配已经进入方案协调阶段。宁夏、内蒙古地区2003年前后也进行了黄河水权转换工作试点，部分水权转换工程目前已经通过验收。

　　尽管如此，我国建立水权制度需要的法律体系却远未完善。虽然1988年《水法》已经初步确立了水量分配制度，2002年颁布实施的新《水法》又进一步完善了水量分配制度，并明确规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，但水量分配的操作性不强，落实难度较大。

　　目前，我国在水资源管理上已经全面实施了取水许可制度，基本实现了在取用水环节对社会用水的管理。但据水利部副部长周英透露，由于长期以来缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控，导致一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发利用，并由此造成了用水秩序混乱、用水浪费、地下水超采、区域间水事矛盾以及河道断流和水环境恶化等一系列问题。

　　有专家指出，水权制度的法律框架建设还仅是迈出了第一步。为了使初始水权的分配、取得和转让得以有序进行，至少应建立一套包括水权界定、初始分配和转让在内的较完善的体系，因此仍有大量的细节有待完善。而水量分配的具体过程也需要协调不同地区的利益，很难一蹴而就。■