国资委变身后谁来监管国资

　　

    国资委退出监管者角色后，谁来接替这一职能，将是未来关注的焦点。CFP供图                        国有资产法草案起草组专家刘纪鹏                     国有资产法草案起草组专家刘纪鹏

　　备受关注的国有资产法草案12月23日正式提请十届全国人大常委会第三十一次会议进行首次审议，分析人士指出，此法的起草和出台，对促进国有资产保护提供了更高的法律依据。

　　“针对防止国有资产流失建立起比较完善、有效的法律制度是迫切需要的。”全国人大财政经济委员会副主任委员石广生在会议上说。

　　据悉，这部初次提请审议的法案规定，该法的适用范围仅限于除金融类国有资产以外的经营性国有资产，国资委为履行行出资人职责的机构之一。

　　重点防范国资转让中流失

　　改革开放以来，我国国有经济日益发展壮大，已积累起数量巨大的国有资产。但是，一些国有企业在改制过程中，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产流失的情况比较严重，引起社会的广泛关注。

　　“目前，经营性国有资产管理中需要专门立法加以规范的突出问题，主要是如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展。”石广生说，国有资产立法应当以此为重点，确立相关的法律制度。

　　为防止国有资产在转让中流失，保证资产保值增值，草案对国有资产转让做了明确规定。第四十九条指出：“本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资和由此形成的权益转嫁给其他单位或者个人的行为；但按照国家规定无偿划拨国有资产的除外。”

　　国有资产转让应当有利于国有经济布局和结果的战略性调整。而除按照国家规定的可直接协议转让的以外，转让国有资产应当在依法设立的产权交易所公开进行。转让上市交易的股份依照《证券法》的规定进行。

　　该法律草案中还规定，国有资产向本企业的董事、监事、高级管理人员或其近亲属转让，或向这些人员所有或实际控制的企业转让的，相关的董事、监事和高级管理人员不得参与转让方案制定和组织实施各项工作。涉及重要的国家出资企业的国有资产，不得向本企业董事、监事、高级管理人员及其近亲属以及这些人员所有或实际控制的企业转让。

　　草案起草组专家成员之一，中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏介绍，国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年，我国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，但是，国有资产立法的一些根本性的战略性的重大问题并未触及与解决。

　　这次国资法草案的出台，为我国国有资产的保护提供了可靠的法律依据。

　　适用范围涉及资源型资产

　　国有资产法草案第二条指出，本法所称经营性国有资产（国有资产），是指国家对企业的出资和由此形成的权益。草案规定，行政事业性、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　据国资委专家介绍，目前我国国有资产一般可划分为由国家对企业的出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。

　　石广生补充说，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用于金融方面的法律、行政法规的规定，经营性国有资产中金融类资产的管理与监督，法律法规另有规定的，依照本法执行。

　　全国人大财经委有关专家也指出，虽然草案只限制在经营性国有资产，但仍把可能涉及的内容都纳入进来。资源型资产没被开发前需要遵守矿产资源法、森林法等规定，但一旦取得开采权，立刻就纳入本部法律中。国有行政事业资产如果转为企业也要遵循本法规定。

　　潜在问题监管机构怎样设

　　有关专家在即将出台的国有资产法草案中，国资委的定位是草案起草过程中的争议焦点之一，其既是企业大股东又是各级政府监管部门之一的角色一直被人诟病。在企业的具体运作中，两者角色重合所带来的弊端早已显露无遗。

　　草案起草组专家、中国政法大学李曙光教授此前表示，目前草案中对于国资委的定位是让其成为一个“干净的出资人”，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，履行出资人的职责，而不承担其他的义务。其所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。

　　草案明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。同时也规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。

　　在经营性国有资产中，纳入国资委的只是一部分。国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责，如财政部对中国邮政集团公司等履行出资人职责。鉴于这种情况，草案规定，由政府“国有资产监督管理机构”及政府“授权的其他部门机构”，按照授权履行出资人职责。这既“兼顾了目前实际情况，也为国务院根据改革需要适时调整履行出资人职责的机构留有余地”。全国人大财经委员会副主任委员石广生说。

　　但是刘纪鹏表示，政府在将来要不要成立一个专门的国有资产监管机构，还是将现有的国资委职能再提高一步，并在下面设置不同的职能机构，分别担负起出资人和监管等职能，肯定还是将来争议的一个焦点。

　　■观点

　　●国有资产法草案起草组专家刘纪鹏

　　草案定位为保护国资

　　记者：这次国有资产法草案出台，引起外界极大关注，您认为这部法针对的重点是什么？

　　刘纪鹏：对于这一法律关注的重点，我特别需要说的是，它的制定并不是为了国有资产退出，相反是为了保护国有资产，让国有资产在社会主义市场经济建设中发挥作用。前几年有关国有资产从部分领域退出的呼声很高，因此开始也一度有争议，但这几年部分城市出现一些国有资产流失的现象，引起了社会各界的警觉。事实上国有资产是社会主义市场经济的保障，因此这部法律定位为保护，是中国经济改革取得成功的钥匙。

　　记者：以前外界对国资委的角色定位有很大的争议，认为其既是出资人，又是监管者，身份矛盾，这部法律出台后，上述问题解决了吗？

　　刘纪鹏：这个问题是以后将继续关注的焦点。国资委既是监管者，又是股东，这里要不要分开，值得探讨。现在只有一个国务院下属的国有资产监督委员会，管理152家企业。但是中国国企有多少家，远远不止这些。国资委出资的企业（152）只占全国国有资产的1/5，其出资人的地位和监管的企业远远不相称。

　　未来怎么解决这一问题，一是可以搞很多国资委，一部分仅定位为出资人，另一些则担负监管等职能；另一个方式就是搞一个统一的国有资产管理委员会，下面有若干的出资人，也有监管职能。但这个国资委就不能只管152家企业，而是监管所有的国有资产。

　　●国有资产法草案起草组专家李曙光

　　监管职能将交给“外部”

　　草案中对于国资委的定位非常明确，仅仅履行出资人职责即代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等与国有资产管理相关的问题，并从法律的角度对可能出现的以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益的问题进行了规定。

　　国有资产最佳的监督方案是外部监管，“当前草案中提到的由人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督，并不是最好的方案，这只是暂时性的。

　　最好的方案是对包括欺诈性交易、MBO中的不公平定价交易、资金来源和其他国资流失问题等的监管，可以让专门的监察部门或监察局来承担。

　　■链接

　　出台历程

　　1993年

　　八届全国人大进行立法制度改革时，由全国人大财经委亲自主持的《国有资产法》起草工作开始进行，列入当时的立法规划。到1997年，它已是一部基本成熟的法律草案，形成了“国有资产管理法草案（送审稿）”，曾上报到全国人大常委会，后因对国有资产管理与经营机构、该法的出台时机等问题存在不同意见，故迟迟未能安排审议。其间，又经历了数次改与不改、出与不出的周折。

　　2004年

　　《国有资产法》的起草工作重新启动。2006年全国人大加快了《国有资产法》的立法进程。2007年初进入全国人大常委会计划安排审议的立法项目名单。

　　2007年

　　尤其在《物权法》出台后，有专家呼吁应尽快细化对国有资产保护的立法，在涉及国有资产变动的问题上，应优先适用《国有资产法》。

　　撰文：本报驻京记者 刘斌 戴志军 实习生 王婉婷本网站所刊登的所有内容，包括但不限于图片、文字及多媒体形式的新闻﹑信息等，未经著作权人合法授权，禁止一切形式的下载、转载使用或者建立镜像。否则，将依法追究其侵权责任。法律顾问：梁香禄、肖曼丽、罗志明侵权举报电话：020-87385923