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公共住房制度：构建成都“居住和谐”http://www.sina.com.cn 2007年12月24日 09:04 中国经济时报
在今年召开的中共第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记在报告中重点阐述了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，加快推进以改善民生为重点的和谐社会建设”。 怎样做好“住有所居，改善民生”这篇文章？成都市探索出公共住房制度，为房地产市场健康稳定发展提供了保障。 ■本报记者韩清华 “真高兴！像我们这种既不是低保户、又买不起经济适用房的低收入家庭，终于也领到了廉租住房租金补贴。”12月14日，家住成都市区的下岗职工吴有生，在闻知成都市政府建立公共住房保障制度，新构建起以廉租住房、经济适用住房、限价商品房为层次，多种形式的住房保障体系时喜不自禁地告诉中国经济时报记者。 在成都这座来了就不想离开的城市， 随着“龙华阳光”、“光华馨地”、“天府名居”，“红枫岭”、“上东锦城”、“北回归线”等经济适用住房、租赁型经济适用房和限价商品房陆续提供给老百姓，成都市中低收入家庭住房困难问题基本得到了解决。 公共住房制度为成都市房地产市场健康稳定发展提供了有力保障。 “这一旨在全方位覆盖中低收入家庭住房需求的举措在全国尚属首例，其经验应广泛推广。”业内人士如此评说成都的“公共住房制度”。 政策保障： 实现成都“居住和谐” 为深入实施城乡统筹发展，推进城乡一体化，保障中低收入家庭的基本居住权益，近年来成都市把建立公共住房体系作为解决城镇居民中低收入家庭住房困难问题的主要方式，并纳入政府履行公共服务和管理职能内容当中。 去年８月１日《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》以及两个配套文件的颁布和实施，标志着成都公共住房制度建设和实践迈向了一个新阶段。公共住房制度的实施，是对过去廉租房制度、经济适用房制度的整合和提升，也意味着凡无力购买商品房的中低收入市民，将在政府的帮助下解决基本的住房需求，实现“居者有其屋”。 据了解，成都出台的公共住房制度，是通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制建立公共住房体系，采取多层次、多形式的援助方式，解决中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求。 成都市在充分发挥市场配置住房资源机制的基础上，着力建设完善住房供应体系，解决全市中低收入家庭的住房问题。今年，成都市以《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》及《成都市人民政府关于进一步加强和完善中低收入家庭住房保障工作的意见》为基本框架，新构建起了以廉租住房、经济适用住房、限价商品房为主的分层次、多形式的住房供应体系，切实建立起全面解决中低收入家庭住房问题的有效平台。现行政策体系重点解决了以下三个层次住房困难家庭的住房问题： 一是面向家庭年收入在２２０００元以下，且家庭人均住房建筑面积在１６平方米以下住房困难户，实施廉租住房制度。在这方面，成都市在全国率先将原有面向低保家庭的廉租住房制度覆盖面扩大到低收入家庭。廉租住房实行以租金补贴为主、实物住房配租和租金减免为辅的方式。廉租房租金补贴标准为：低保家庭为１２元／平方米，接近市场租金标准，其租房支出基本由政府全额补贴；其余家庭根据租住住房面积的不同给予不同的租金补贴，租住住房人均面积越大，补贴标准越低。 二是面向家庭年收入在４００００元以下，且家庭人均住房面积在１６平方米以下住房困难户，实施经济适用住房制度。包含由政府组织实施的面向社会公开发售的经济适用住房，企事业单位利用存量土地组织单位职工集资修建的经济适用住房，以及由政府提供房源面向符合条件家庭出租的租赁型经济适用住房。成都市公开发售经济适用住房根据“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的原则组织建设；经济适用住房建设标准严格控制在９０平方米以下；每年实行预登记，科学确定建设规模；根据保障对象实际需求组织建设，做到确保房源供应。经济适用住房项目由市政府指定市住房保障中心具体负责实施，建设、国土、规划等部门协同配合。租赁型经济适用住房由市住房储备中心组织房源，面向家庭年收入在低保线以上——４００００元之间的无房家庭出租，租赁家庭不再享受租金补贴，租住满两年后可以申请购买。 三是面向中低收入住房困难家庭，实施限价商品房制度。为贯彻落实宏观调控政策，做好市场房价稳定工作，解决具有一定经济条件但又无力购买商品房家庭的基本住房需求。从去年底开始，成都市就开始建设部分限价商品住房。限价房供应对象包括家庭现住房面积在７２平方米以下（愿意将原住房交政府回购）或人均住房建筑面积低于１６平方米，原有住房愿意交由政府计价回购的家庭；有本市五城区含高新区正式户口，年满３５周岁，无自有住房的单身居民；夫妻在成都市五城区含高新区工作、两人在成都连续缴纳２年以上社会养老保险金，无自有住房的外来从业人员家庭。限价房取得产权五年之内不得转让。 在一座人口众多的城市实施大规模公共住房制度建设，无疑是一项极其复杂艰巨的工作，成都市能够把这项工作做好，其中必有心得。对此中国经济时报记者采访了成都市房管局局长、成都市住房委员会办公室主任周鸿德，他告诉记者：“近年来，成都市贯彻国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》、国务院九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的通知》精神，深入实施城乡统筹发展，推进城乡一体化，促进房地产市场健康发展。实践中，成都市以科学发展观为指导，深入剖析房地产市场发展规律，树立公共住房与房地产市场相互依存、公平与效率和谐统一的发展观，充分履行政府在宏观调控和公共住房领域的职责。通过厘清政府与市场、效率与公平、市场与保障的关系，准确定位了政府在房地产市场中的职责，形成了‘保障低端、调控中端、引导高端’的房地产发展思路，采取积极措施调整住房供应结构，完善住房供应体系，稳定市场价格，切实改善老百姓居住条件。” 周鸿德还告诉记者，成都市公共住房制度在借鉴国际、国内经验的基础上，较好地解决了在公共住房领域存在的建设运营计划性、立法保障性、专业性、系统性问题，建设标准的合理性、建设选址的和谐性问题，政策实施的金融保障持久性和政策目标享受的公平性等八个方面问题。 成都市房管局分管此项工作的副局长蔡冀川在接受记者采访时说：“成都市公共住房保障首先是对最低收入家庭，实行‘应保尽保’。其次是对经济适用住房实行‘按需建设、保证供应’。随着制度的实施，成都市低收入家庭被分为三个层次得到政府住房援助。通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制，建立公共住房保障体系，其中分三个层次解决中低收入家庭的住房需求：一是民政部门确定的最低生活保障家庭，按照‘应保尽保’的原则实行廉租住房保障，租金补贴标准为１２元／平方米；二是‘中间层’家庭，指最低生活保障线以上、家庭年收入在２．２万元以下的低收入家庭，可选择购买或租赁经济适用房，也可自主从市场上租赁住房并领取政府发放的租金补贴；三是年收入在低保线以上、４万元以下的低收入家庭，可通过购买或租赁经济适用房解决住房问题。” 他还告诉记者：“成都市以前低收入家庭买不起经济适用房，而政策规定可以购买，实际上并没解决问题，公共住房制度建立以后，就让这部分人既有购买经济适用房的权利，同时也可以选择获得一定补贴的权利，从而使政府的优惠政策真正落实到市民身上。” 成都市住房委员会办公室常务副主任赵建军告诉中国经济时报记者，针对房地产市场供应偏紧、房价上涨较快的情况，从２００６年底开始，成都市政府又及时推出了限价商品住房建设。到目前为止，政府已经拿出１０００余亩土地，落实了２４０万平方米限价商品住房项目。 他还说，为解决中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭的住房问题，《制度》还设置了保障家庭准入、退出机制以及动态监管体系。对申报家庭，按照“属地管理、分级审核”的原则实行资格管理。另外，通过动态监管建立灵活的退出机制，以避免福利固化。 据了解，目前成都市已完成了住房保障家庭的情况调查，逐户建立了实名制档案。在公共住房保障方面的投入力度很大，２００７年仅直接用于发放租金补贴、购买廉租住房和租赁型经济适用房的财政性资金就达２．３亿元。 无缝覆盖： 演绎“居住和谐”内涵 下大力气切实改善困难群众的住房条件，是贯彻落实“民生工程”重要思想的必然要求。对此，成都市委、市政府想群众之所想，急群众之所急。 成都市房管局局长周鸿德接受记者采访时说，公共住房制度的出台，旨在全方位覆盖成都市民的住房需求，无论通过廉租补贴、经济适用房或其他形式，一定要有效覆盖成都中等偏低收入及以下收入家庭的基本需求，保证人人都有房住，这就是民生工程的内核。 在公共住房建设方面，成都市还有针对性地进行政策和措施的改进，创新性地提出了“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的经济适用住房发展理念。 近两年来，成都市五城区（含高新区）经济适用住房预登记有效户数为９４００户，已开工建设规模６６．８万平方米。 在这方面，成都市房管局除了搞好宣传、组织、实施以外，还探索出了有效解决住房困难户的新模式：全方位、多渠道筹措房源，实现租售并举、实物配租。同时，对原有廉租住房和经济适用住房保障方式进行整合和创新，将限价商品房纳入公共住房范畴。 具体体现在三个方面：一是对经济适用房实行租售并举，除了销售以外，今年初，成都市已推出了１００套经济适用房源进行经济适用房的租赁试点，社会反响积极，今年还将再推出数百套房源用于租赁；二是对廉租住房实行以租金补贴为主，实物配租为辅的办法。对其中特殊困难户，面向市场收购了几百套低楼层、小套型、地理位置适中、生活配套齐全的二手房，以解决他们的实际困难。三是实施限价商品房销售，解决住房困难家庭的住房问题。按照市政府确定的“逐步扩大限价商品住房惠及面，实行分批销售”的限价商品房销售计划安排，在优先解决本市居民居住问题的基础上，逐步放宽申购条件。目前，先后已经组织了三轮公开申购，迄今通过第一、二、三轮申购，已有６２２５户符合申购条件的家庭获得准购资格。 这一系列的工作后面，是对成都市解决中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭住房问题的无缝覆盖。 无缝覆盖，实现了低收入家庭“住有所居”。那么该政策的出台又有哪些方面的突破呢？ 成都市房管局局长周鸿德告诉记者：公共住房制度将原有廉租住房、经济适用住房政策纳入了一个系统的制度体系，并对中等偏低及以下收入家庭解决基本的住房需求提出了有效而全面的解决方案，取得了以下突破： １、构建公共住房制度的总体框架。明确“公共住房制度是政府在住房领域履行社会公共职能，解决城市中等偏低及以下收入家庭居住问题的相关法规、政策及措施的总和”。 ２、确立了成都市构建公共住房制度的基本原则。通过政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制建立公共住房体系，采取多层次、多形式的援助方式，解决中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求；坚持援助范围、方式、标准随社会经济发展水平动态调整；坚持援助对象的动态管理机制。 ３、建立了分层次的住房援助体系。最低收入家庭实行廉租住房保障，以租金补贴为主、实物配租和租金核减为辅，实行“应保尽保”；低收入家庭可购买经济适用住房或由政府给予适当租金补贴，由其通过市场租赁住房，政府根据承租的面积，按不同标准给予补贴，承租面积越大，补贴标准越低，反之，补贴标准越高；中低收入家庭可购买限价商品住房，公开发售的经济适用住房以“按照标准，提前登记，按需建设，保证供应”的原则由政府统一组织建设，建设标准严格控制在中、小套型。 ４、建立稳定的公共住房制度专项资金。通过以政府住房基金安排、政府土地出让净收益按一定比例划转、市本级和五城区财政预算安排等公共财政预算为主等多种形式建立公共住房制度专项资金，使成都市公共住房制度专项资金来源制度化。 ５、建立了住房保障对象的实名制档案，完善了保障家庭的准入、退出机制以及动态监管体系。对申报家庭按照“属地管理、分级审核”的原则实行资格管理；通过动态监管建立灵活的退出机制；同时健全了公共住房制度实施的组织保障体系。 公共住房制度的实施，进一步强化了政府在住房领域应当履行的社会公共职能，住房保障制度更加全面系统，尤其是采取分层次、多形式的保障手段，实现住房保障的无缝覆盖，有效克服了过去住房保障手段单一、政策覆盖面窄、保障层次不衔接等问题。同时，公共住房制度强调效率与公平的兼顾，实现了社会保障和市场机制的有机结合，既有利于政府公共资源的合理配置，又有利于发挥市场配置资源的基础作用。 为保障公共住房制度的有效实施，成都市还专门建立了公共住房制度专项资金，为“民生工程”提供了坚实“后盾”。 据记者了解，专项资金制度的建立，实现了政府住房保障资金来源的制度化，有利于突破城市公共住房制度施行缺乏稳定资金来源渠道的瓶颈，为制度的顺利实施和进一步健全提供有力保障。 “居住和谐”： 延伸“住有所居”外延 “在群众‘最盼’上赢民心，在群众‘最急’上见真情，在群众‘最怨’上抓落实。”成都市不仅实现了住有所居，加快推进以改善民生为重点的社会建设，丰富了公共住房制度的内涵，同时还延伸了住有所居的外延。 据介绍，成都市在充分发挥市场配置住房资源机制的基础上，着力建设完善住房保障体系，解决全市中低收入家庭的住房问题，除此之外，成都市还将“居住和谐”延伸到切实改善进城务工人员的居住条件，逐步将成都市行政区域内进城务工农民纳入城市住房供应体系。 记者在成都市房管局了解到，在国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》（国发２００７２４号）及《四川省人民政府贯彻〈关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见〉的实施意见》（川府发电２００７５５号）颁布后，今年成都市还结合自身实际，专门起草制定了《关于贯彻〈国务院关于解决低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步完善公共住房制度的通知》。其具体办法是： （一）加大廉租住房制度实施力度，切实解决低收入家庭住房困难 一是加大对低收入家庭的援助力度，对低保家庭实行以实物配租为主的保障方式，更好地解决他们的住房困难。今年成都市计划筹措一定数量的房源用于低收入家庭实物配租和租赁型经济适用住房租赁。二是加大对新申请家庭的宣传和受理力度，优化办事流程，使符合条件的低收入家庭在政府援助下改善居住条件，实现租金补贴的“应保尽保”。三是建议政府在土地拍卖时设定条件，在普通商品房项目中按一定比例配建廉租住房，以分散解决低保家庭的实物配租住房问题。 （二）进一步完善经济适用住房相关政策 一是经济适用住房继续根据“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的原则组织建设，抓紧落实２００７年度预登记确定的２５万平方米经济适用住房的建设用地，力争早日开工建设，同时抓好２００６年度四个项目的建设工作，力求早日竣工交付使用；二是加大租赁型经济适用住房投放量，今年计划安排数百套房源用于租赁。三是完善经济适用住房的“退出”机制，按照国家的相关规定调整上市交易政策。四是根据国家规定调整经济适用住房建设标准，今后经济适用住房单套建筑面积主要以６０平方米左右的小套型为主，并且五年后方可上市交易。 （三）拓展限价商品房功能，服务产业发展 一是加大限价商品房的供应力度，明年将再推出８０万平方米限价商品房，切实解决群众住房问题，限价商品房一律由国资公司进行建设；二是调整限价商品房的供应对象范围。在现有供应对象申请条件的基础上，根据服务产业发展的需求，向重点规划产业从业人员倾斜——在限价商品房中按一定比例定向面向成都市六大主导行业和大集团、大企业实施名录领域的高级专业人才提供租赁或销售的房源，增强产业核心竞争力；三是建议在限价商品房中按占总户数１０－１５％的比例建设４０－６０平方米的小户型住房，用于廉租住房。 （四）切实改善进城务工人员的居住条件 一是抓紧落实中心城区启动建设的１７万平方米农民工宿舍建设，积极督促各区按照计划启动建设，积极同相关建设单位协调，落实购买政府规定的１０万平方米小套型住房。二是逐步将本市行政区域内进城务工农民纳入城市公共住房供应体系。对连续务工并缴存社保一定年限以上，具有稳定职业的本市所属区（市）、县的进城务工农民，逐步纳入城市公共住房供应体系。三是建立进城务工人员公积金制度，要求用工单位必须为签订用工合同半年以上的进城务工人员缴存住房公积金，允许进城务工人员使用公积金支付房屋租金，符合条件的可以申请公积金贷款。 （五）推进郊区市（县）住房保障工作全面发展 为全面推进住房保障工作，一是要求尚未制定公共住房制度实施方案的区（市）县，要在２００７年底前出台当地公共住房制度实施方案，明确廉租住房和经济适用住房的保障对象、保障标准，制定申请、审核和公示办法以及准入和退出等有关规定。二是要求在２００７年底前实现住房保障家庭廉租住房租金补贴“应保尽保”。三是抓紧开展低收入家庭住房状况调查，于２００７年底之前建立本区（市）县低收入住房困难家庭实名档案，实现动态监管，并制定解决低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划。四是要继续抓好农村特困户“安身工程”，通过就地改建、异地新建等形式解决农村特困户的住房问题。 实践中，成都市按照“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”的指导思路 遵循资源市场配置机制原则，将公共住房的保障职能和市场调节机制有机结合，灵活运用，实现住房资源的“公平”分配，确保城市中等偏低（及其以下）收入家庭实现最基本的居住权益。 从最低收入人群到低收入者，成都的住房保障体系环环相扣。 从成都市的具体实施来看，１９９８年底成都市结束运转多年的住房实物分配体制。为配合住房新体制的建立，成都市加快了经济适用住房的建设。 成都市房管局副局长蔡冀川告诉记者，经济适用住房建设不仅解决了成都市大多数低收入人群的居住困难，充分发挥出住房保障的功能，扩大住房消费，又能改善住房供应结构，通过调整供求关系有效引导和平抑房价，具有住房保障和市场调控的双重功能。同时实现了住房分配新旧体制的平稳过渡，推动了成都市住房消费的市场化进程，促进了成都市房地产市场的健康、稳定发展。 据成都市住房委员会统计，从１９９８年到２００７年，成都市经济适用住房建设完成投资２２９．０８亿元，施工１５１６．８９万平方米，市政府仅报建费一项政策减免金额就达９．１亿元。经济适用住房建设规划占全市住房竣工总量的１５．６％以上，成为成都市房地产市场有效供应的重要组成部分。解决了城市中十多万户住房困难家庭的住房问题。到２００６年底，成都市城区人均住房面积增加到２８．７２平方米，超过全国城镇人均水平。 切实改善困难群众的住房条件，是贯彻落实“民生工程”重要思想的必然要求。对此，成都市委、市政府想群众之所想，急群众之所急。早在１９９９年就酝酿启动了廉租住房工作，坚持把住房解困工作列入成都市“一级责任目标”来实施，在改革城市住房供应体系、加快住房建设中，统筹规划，重点向困难群众倾斜，为千万困难家庭筑起了温馨的家园。 作为成都市廉租住房的主管部门——成都市房管局，从那时起率先在全国探索了建立廉租住房制度：第一次探索是在２０００年，分别在１月和１０月举行了两次廉租住房电脑现场摇租活动。当时给住房困难户提供了建筑面积４０－６０平方米的住房１５０套。 第二次探索是在总结两次廉租住房现场摇租经验后，充分发挥政府保障职能，注重市场机制，确定了“发放租金补贴为主，实物配租为辅”的思路。并制定了按困难程度优先解决的办法。 而租金补贴与实物配租相比有四大优势：一、采用实物配租的模式，政府需一次性投入大量资金用于建设或收购房屋，公共财政难以负担，而实行租金补贴，可按季度发放，财政压力大大减轻；二、在同样的财政支付情况下，租金补贴可以惠及更多的住房特困户，而实物配租轮候时间较长；三、实物配租入住容易退出难，而租金补贴易于形成良好的退出机制；四、享受住房保障的家庭拿到租金补贴后可自由选择租房地点，生活较为方便，但采用实物配租，特别是统一修建廉租屋，有可能形成新的“贫民窟”，造成新的社会问题。 第三次探索是２００４年，在城区实行“应保尽保”的基础上，把向拆迁片区中的“双困户”一次性发放５年廉租补贴的工作推向高潮。这种模式在全国也是首创。 自２０００年以来，成都市通过以租金补贴为主，实物配租和租金核减为辅的保障方式，截止到２００６年底，累计解决了４．８万户最低收入家庭的住房困难。经济适用住房建设和廉租房保障力度的不断加强，使大量困难家庭的住房问题得到解决，稳定了低端收入群体的心态，提高了社会满意度。 在公共住房制度建设方面，成都市在总结经验的同时，仍然在不断地探索。 成都市公共住房保障秉承着“为民办实事”的宗旨，圆了老百姓心中的安居梦，演绎了杜甫“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的名句。
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