公务机构事业化和收费化的六大危害

　　■周天勇评说中国经济社会难题之二十五■周天勇

　　政府在其机构设置中，许多行政和执法部门，设置成了事业单位，这类机构包括质监、环保、银监、保监、海事、空管等等，能数出许多许多来。许多政府公务机构中的一部分也设为了事业编制，或者一部分人员属于事业编制。有一些机构，如工商等，虽然名义上是行政公务机构，但是也是靠收费养自己。类似这种行政执法部门，往往是组织派干部，编办给编制，物价允许收费。本来是政府公务，却让它们事业化和收费化。2004年，不包括法院和检察院，仅政府各行政、执法和监督部门的收费罚款就高达9367．67亿元，每年以30％的速度在增长。2006年最保守估计也在13000亿元。这些款项均没有纳入预算进行管理。

　　行政、执法和监督的事业化和收费化及商业化对中国政治经济社会有以下六大危害。之首，并且最为严重的是，打击创业，抑制就业，造成实际的高失业率，并且导致城乡收入和居民之间收入差距的拉大。上世纪80年代中期到1997年，中国党政军的经费体制是，财政没有那样多的钱，可以自己搞三产办企业来补充经费。1998年开始，党政军机构与办企业脱钩，于是一些政府行政、执法和司法部门就通过设置和提高收费和罚款项目及标准来筹集资金，供养本部门。导致个体、微型、中小企业，包括一些大企业的负担突然加重。根据国家工商总局的统计，到2004年底个体工商户为2351万户，1999年时个体工商户为3160万户，1999—2004年在工商局登记的个体工商户减少了810万户，平均年减少135万户。每个个体户平均就业两人，再加上2005年倒闭30万家企业，共计至少损失2200万个就业机会。这使得中等收入者减少，因失业而贫困和低收入人数增加，贫富差距难以缩小。

　　危害之二是，政府和政权规模隐性膨胀，执政成本居高不下，财政预算失去其控制的功能。目前中国党政

公务员队伍为650万人，划归事业编制但从事行政执法，甚至司法的人员却远多于此数。政府机构从各部到正部级各直属总局，到正部级各专业监督委员会，再到各正部级基金会，相对于一个现代内阁政府，已经是太多了，财政对其说经费困难，于是这些机构一多半要靠收费罚款运转。而且，目前由于社会事业的发展，劳动的养老、民政的低保、卫生的新农合等等，又在建立机构，扩招人员，形成新一轮的机构和人员膨胀。这些部门收费和罚款，是想方设法、千方百计、挖空心思、巧立名目，并且列入其部门的立法或者条例中，形成强制性收费和罚款项目。其运行费用，除了预算内的支出，还有预算外13000亿的税外行政收费罚款，7000亿的土地收入中的一部分，用于其供养。仅仅公车（小车加油、维修和司机等费用）、公招（公款接待）和公出（国内各地考察和出国考察等）三项，就高达9000亿之巨。根据我对2003年数据的计算，行政、执法、司法和监督等公务费用，占到全国预算内和预算外全部收入的37％。高高居于世界各国政府行政公务开支之首。

　　危害之三是，搭车收费罚款，吃拿卡要，腐败盛行。上世纪90年代开始，各政府基层行政和行政性事业部门趁收税之机，对农民搭车收费多达近500项。后来，中央和国务院干脆取消向农业收取的两税，釜底抽薪，加上严格禁止，断了一些部门的财路。但是，城市和城镇中，只要是个体、微型和中小企业，是正式注册，政府各行政和事业单位对其就有多如牛毛的执法收费罚款项目，而且其最高和最低弹性很大，执法人员以执法为由，在给出一个最高额的收费和罚款额后，往往逼着被执法户讨价还价，让被执法户私下给执法人员个人好处，于是可以少交费和少罚款。这种对行政、执法和司法财政不拨款、给收费罚款政策的体制，在工商、质监、环保、卫生防疫、交通行政等许多部门滋生了严重的吃拿卡要和其他形式的腐败。而个体、微型和中小企业，鉴于日后还要经营，对其是敢怒不敢言。这种腐败经常是无人举报、无法查证，隐性而普遍蔓延。

　　危害之四是，这些部门其实其第一任务是收费和罚款，因为他们首先要发工资，要保机构和人员的利益，而赋予他们的职责可能公开讲如何如何重要，但实际上是第二位的，并且收费和罚款往往严重影响行政、执法、监督的公正性和有效性。许多守法经营的个体、微型和中小企业，对种种收费和罚款，有着强烈的反感。而那些违法个体户和企业，往往特别愿意向工商、质监、交通行政、环保、安全、卫生防疫、公安等等部门交费和主动送上罚款，以求得保护。司法部门为了筹集经费，吃了被告吃原告的事常有发生，诉讼费用相当高，个体、微型和中小企业实际上打不起官司。于是，收费和罚款体制，实际上给造假、伪劣、污染、恶意欠账等诸违法行为，特别是黑砖窑、不安全煤矿等，提供了一种合法的、部门与商户勾结的保护伞。这种体制下打假等等政府行动多是运动式的，甚至在运动中也有人通风报信；而运动一过，许多部门并不真正行政、执法和监督，因为本来经费就很紧张，真干既费钱，又会影响收钱的渠道，收费罚款又与这些违法行为紧密结合，使违法活动大行其道。

　　危害之五是，政府行政、执法、监督、司法等部门的收费和罚款，群众对其怨声载道，各级政府所做的许多为民的正面努力往往被这些部门的执法、收费、罚款和吃拿卡要完全抵消，政府的公信力因此而大打折扣。如工商、城管、质监等在执法和监督中，由于其首先要收费和罚款，往往针对的是个体、微型和中小企业，以及非正规创业和就业者，而居民对这些人群有强烈的同情心。发生工商、城管、质监等对这些人执法引起群体围观和骚乱的事例，在全国各地并不少见。中国城市中从农村转移进来的人口较多，因结构调整和企业破产等下岗的人口也不少，大学生毕业和军人复员后找工作也不容易，劳动力人口规模相当大，对这样规模的一个人群的非正规创业和就业，如果是以收费和罚款为目的进行行政、执法、监督和司法，将会积累严重的社会矛盾，稍微不慎，将会引发严重的社会动荡。

　　危害之六是，导致政府行政和事业各单位人员之间的收入和待遇不公平，也造成整个社会分配的不公。这些部门和单位，过去是自收自支体制，现在改成了收支两条线体制，虽然不公开发文件，但是潜规则上是超收奖励、罚款分成。收费罚款多的机构，得到的返还就多，而且吃拿卡要的机会也多，人员的工资和奖励就多，办公条件也好，甚至还可以变相地对购买住房等进行补贴。而一些没有执法审批和收费罚款权的机构，则是清水衙门，无人上贡；下去也无部门接待，实际收入，甚至名义收入要比有审批执法收费罚款权的单位少了很多。实际上，预算外的收费和罚款，是对个体、微型和中小企业收入的税外再一次分配，相当数量并没有成为国家的收入，而是成了行政、执法、监督和司法等部门人员的收入，成了这些部门的办公费用，是导致ＧＤＰ中普通居民收入比率不断下降的一个非常重要的原因。

　　综上所述，这种体制再也不能延续下去了，已经到非改不可的地步了。我在这里强烈呼吁：一是要结合大部制和大监委制改革，撤销合并工商、质监、

银监会、保监会等一些无财政拨款来源而靠收费罚款供养自己的行政、执法、监督、司法等部门，如果要保留，则请财政全额拨款；二是设置机构一定要与财政预算相结合，行政、执法、监督和司法部门，凡是财政不拨款的机构，凡是财政不拨款的人员，一律不得给收费罚款的政策，十七大后，应当严格禁止再在政府的公务中出现此类体制的机构和人员；三是严格区别政府公务和政府事业的性质，一些本来应当是行政、执法、监督和司法公务性质的机构和人员，如生产安全、海事管理、银行保险监督、环保、质监等等不应当列入事业编制，组织专家对政府各行政性事业机构进行一次甄别，让其位归公务序列；四是普查一次政府各行政、执法、监督、司法等部门，包括两院收费罚款情况，对其进行清理；财政不仅要在教育、卫生、社保等方面增加投入，更重要的是要支付这些严重影响人民创业和就业、严重影响政府形象的部门经费体制改革的成本，列一个规划，每年将几个部门的收支两条线改为财政全额拨款，力争在最短的时间内，全部改革完毕。从而建设一个廉洁、服务、可亲和人民群众拥戴的政府。