解决“无照经营”不能顾此失彼

　　■国是评论■石龙

　　12月初，有报道称在2007年8月中旬开始的全国产品质量和食品安全专项整治行动中，上海已经彻底解决了无照经营问题。这条消息的发布在一定范围内引起了极大的震动和广泛的关注，因为无照经营对于国家经济环境、市场经济秩序、百姓日常生活的影响不言而喻，如果彻底解决应该是大快人心的。但是，从报道来看，上海的专项整治行动所取缔的似乎是涉及城乡间小食杂店、小摊点，多由下岗失业人员、失地农民、进城务工农民等社会弱势群体经营，因此，彻底解决无照经营问题，必然会带来一系列问题。笔者认为，对无照经营的取缔不能“毕其功于专项整治之一役”，而应探究治本之策。

　　无照经营，指违反法律法规，在尚未拥有合法营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围从事生产经营活动的行为。《无照经营查处取缔办法》规定的无照经营行为包括：1、应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；2、无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；3、已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；4、已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；5、超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。据调查，《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》中所谓的“无照经营”是狭义的，仅是指“乡镇政府所在地及县城以上城市小食杂店、小摊点”的无照经营。这也是本文所要讨论的“无照经营”。

　　报道称，上海彻底解决了无照经营问题，而不是彻底取缔。两者有什么区别呢？我们让市场来回答。在市场中，小食杂店、小摊点的无照经营有两种，即“无证（卫生许可证）无照”和“有证（卫生许可证）无照”。而前者又包括符合卫生条件、能够取得卫生许可证和不符合卫生条件、不能取得卫生许可证两种情况。对于有证无照和符合卫生条件但无证的无照经营而言，其彻底解决无非是引导其办证办照。这种情况在实践中很少，且不是专项整治行动的重点。对于不符合卫生条件、不能取得卫生许可证的无照经营，既然不能违法地为其办证办照，那么所谓的彻底解决也就是彻底取缔，这恰恰是专项整治行动的重点和主体。

　　为什么会产生无照经营？其一，无照经营的主体。目前，我国小食杂店、小摊点的无照经营者大多是下岗工人、失地农民、进城务工的农民。这些人的共同特征是社会的弱势群体，从一定意义上说，经营小食杂店、小摊点是他们谋生的基本手段，是他们的生存之需，糊口之要。其二，无照经营的受众。从经济学的角度看，无照经营的小食杂店、小摊点既然存在，就说明有其存在的市场、有其消费的群体，有其现实的需要。而从实际情况看，下岗工人、失地农民、进城务工的农民本身又是这些无照经营户的消费群体。尚且不说彻底取缔带来的各种社会问题，仅仅是弱势群体的基本利益无法保障，民生无法维系，那么取缔无照经营以保障民权的目的就无法达到！其三，无照经营的产生。据调查，各地查处取缔的无照经营大多涉及前置审批，即无证无照的“无照经营”。相对于前置审批费用而言，工商管理费仅仅是九牛一毛；而更严重的问题是前置审批条件的繁杂苛刻。对于小食杂店、小摊点主这些弱势群体而言，无照经营的真正原因在前置审批环节，其卫生许可证办理的门槛高、收费高、手续繁杂、要求严苛。事实上，整齐划一的卫生许可证标准并不适应我国城乡二元结构和地区经济发展不平衡的国情。早在2004年的中央1号文件中就有规定：“对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免予工商登记和收取有关税费”。可见，对有生存需要的弱势群体经营的有一定消费市场的小食杂店、小摊点一味取缔，未必是合乎规范、科学发展的良方。

　　为此，笔者建议，要加强取缔与疏导相结合、整顿与发展相结合。其一，鉴于目前无照经营的“表象在工商登记、根源在前置审批”的现状，改变前置审批部门整齐划一的固定、单一标准，从我国的实际国情出发，针对我国城乡二元结构和经济地区发展不平衡的现状，制定不同等级、不同标准的前置许可的审批要求，以根本解决前置审批困难且脱离国情的问题。其二，无照经营引致的最大危害之一就是产品质量问题，而产品质量问题是“表象在流通环节，根源在生产环节”，因而要加强生产领域的管理，从源头上切断达不到质量标准的产品的产生。同时，改变生产与流通多头管理、管理脱节的行政管理体制。