构建有效机制　提高监管绩效

　　——关于建立质量监督长效机制的实践与思考

　　作者：乐清市质量技术监督局 王守根

　　制度供给不足，缺乏有效的工作机制，是目前质监部门的一个瓶颈。乐清作为“温州模式”的发祥地，充满活力的机制和发达的民营经济给质量监督带来了新的问题和挑战。针对变化了的形势、发展了的经济形势、参差不齐的质量状况，结合专项整治的经验，乐清质监局积极实现工作理念大转变和工作方法大转换，在工作思路上变原来的抓产品到抓产业，抓企业到抓行业，在力量整合上变部门单打独斗到整合各方力量齐共管，从临时突击抓整治到构建机制求长效，走出了一条行业整治质量提升的新路子。

　　互动联动机制

　　从乐清质量整治的历史来看［1］，整治工作整而不止、治而不绝、屡整屡有，一个重要原因往往是质监部门单打独斗、孤军奋战、手段有限，形不成合力，没有构建起有效的质量监管（整治）的工作机制，“运动式”的整治多，时间一过，涛声依旧。鉴于此，在总结往年经验和教训的基础上，乐清在这次产品质量和食品安全整治中开展制度创新，率先在头盔行业专项整治中开始探索并尝试“政府牵头、部门联合、乡镇参与、依靠协会、质监主打、企业自觉”的工作机制。

　　一是政府牵头。质量整治（监管）是一项系统工程，涉及到多个部门与乡镇，关系到各个层面和广大企业。政府必须牵头负总责，统一领导，指挥协调，督查汇报抓推进。在这次整治中，在宣传动员、方案制订、重要举措都是市政府出面进行，党政一把手亲自挂帅；在各个重要阶段市政府及时召开会议，强势推进，综合协调，跟踪督查，确保各项工作顺利开展。

　　二是部门联合。质量整治，质量提升，不仅是质监等部门一家的事，靠单个部门抓不了，也抓不好，这是被实践证明了的。从头盔行业整治情况来看，质监、环保、安监、劳动社保等部门根据本部门职责提出了要求，然后整合成头盔企业恢复生产的验收标准，企业恢复生产必须通过质监、环保等5个部门的考核验收后才能进行。并联合开展行动，全市质监、工商等部门共出动执法人员1671人次，检查头盔生产企业211家次，检查商店及经营户274家，端掉18个藏匿劣质头盔壳体生产窝点，封存、扣押用劣质回料生产和经营的劣质头盔成品134556只，查封用劣质回料生产的半成品头盔168544只和壳体305458只，总涉案货值269.76万元，立案调查40起，移送司法机关案件1起，暂扣生产许可证8张，强制停电12家企业和7家个体户，发出安监整改通知书1张，环保部门立案4起，责令补办环评审批7家。对不具备条件的39家企业予以撤停证，并启动了撤停证程序，整治效果十分明显。

　　三是乡镇参与。把乡镇拉进来基于两个原因，一个是属地管理原则，乡镇要负起产品质量与食品安全的责任；另一个是熟悉乡镇情况，力量充足（“三员”在基层），在当地有人脉等资源优势，可以调动村干部宣传发动和做工作，有利于营造整治氛围，创造良好的执法环境，而且可以把执法力量与乡镇驻村干部整合起来，实行分片负责，责任到人，真正落实横向到边，纵向到底。在慎海头盔整治中，乐成镇政府在驻片区干部的基础上又增派了5名干部，与整治工作组联合开展工作，在宣传发动、企业普查和协助部门执法等工作上密切配合，全力支持，有力地推进了整治工作的开展。

　　四是依靠协会。协会是连接政府和企业之间的桥梁与纽带，起到了许多政府做不了、做不好、做不到的“第三部门”的作用。乐清市头盔行业协会在这次质量整治中，积极配合，主动参与，开展行业自律、自查自纠工作。“6.16”［2］后倡议全行业停产整顿，推出行业自律公约和质量安全承诺制度，成立协会监事会和举报检查队伍，协助政府开展头盔行业整治工作；积极进言献策，主动联系相关部门，争取支持，力争使这次整治成为慎海头盔行业发展的转折点。

　　五是质监主打。质量整治，质监部门是主力军，质监部门在头盔行业整治中发挥了很好“参谋助手”作用，在方案制订、宣传发动、办法措施、检查巡查、联系执法、堵疏结合、考核验收等方面主动出击，出谋划策，扎实推进，确保整治工作有序有力有效。

　　六是企业自觉。企业是产品质量的第一责任人，如果企业缺乏自律、自觉意识，失信失范，商德缺失，外部监督是乏力和难以有效的，从这个意义上讲，必须强化企业的法律、质量、责任意识的教育、培养和惩罚的力度，促进企业自觉自律，诚信守实。通过4个月的整治，头盔行业整治取得了阶段性成效，使用废旧回料制售劣质头盔的现象已经被有效遏制。目前有39家企业通过质监、环保等5部门的验收恢复了生产；39家企业被撤停证，产品抽检合格率明显提高。

　　市场退出机制

　　乐清低压电器众多企业挤“独木桥”，打“价格战”，除了产业集群固有特性、行业进入门槛低、零部件通用性较强等因素外，一个很重要的原因是尚未建立起有效的退出机制。目前的现状实际上只有进（工商登记注册后），很难退（除非企业主动注销），导致行业内企业（产品）良莠不齐、市场秩序混乱，优不胜劣不汰，并出现“劣币”驱逐“良币”的现象，以致价格战成风，技术创新难以进行，品牌企业受干扰。

　　针对这种状况，乐清在实施省质监局提出的“名牌培育质量提升工程”中，将该市的支柱产业——低压电器，列为培育对象，在采取其它措施的同时，着重在市场进出机制上做文章。在深入调研，广泛论证的基础上，推出了《关于实施低压电器行业品牌培育质量提升工程的若干意见》（试行）［3］，并以市政府文件的形式印发执行。主要抓了三个关键环节：

　　一是市场准入关。严格执行国家产业政策，根据《温州市先进制造业基地建设产业导向目录（2006年本）》，对列入限制类的低压电器生产项目，各有关部门要各司其职，密切协作，共同把好市场准入关口，即工商行政管理部门严把企业注册登记关，对生产场所没有设在工业用房的新成立低压电器生产企业，一律不予登记发照；并及时将注册登记的低压电器生产企业信息通报质监部门。质监部门严把电器产品准入关，严格执行国家强制性产品认证制度，及时与发证部门联系沟通，严格认证条件和标准，依法加强对认证咨询机构、检测机构的监管。已经注册登记的低压电器企业，若在规定时间内不能获得强制性产品认证或其他规定证书的或同种产品质量监督抽查连续3次以上不合格的，质监部门要严格按照《产品质量法》、《强制性产品认证管理规定》等法律法规进行查处。乐清质监局为把好这个关，针对当地强制性认证产品多、证书多［4］、监管难度大的实际，在省、温州市局的支持下，积极与CQC汇报和争取，获准在乐清局设立了CQC乐清联络办公室（全国县级市首个），加强联络和信息沟通，及时查处撤停证企业。自今年4月份以来，仅漏电断路器行业就有142家企业、276张证书被暂停，并有13家企业15张证书被注销。

　　二是规范市场秩序。如低压电器行业，在生产领域加强生产原材料市场、产品市场和零部件市场的管理，严格原材料入市的准入制度，对不符合准入要求的不得上市；开展对低压电器主要原材料特别是铜、银、钢材、铝材等原材料产品质量的监督抽查和管理。在销售领域加强管理、加大市场监督抽查力度，工商部门共抽查9076批次，严格市场准入门槛和产品追溯制度，杜绝不规范企业、不合格产品入市。同时，尝试对低压电器零部件配套市场管理，鼓励支持大企业、大集团建造自己的关键零部件企业工业园，集中生产，加强质量控制和管理；对零部件在外生产的企业，积极鼓励行业协会与各大企业、大集团协调一致，统一零配件技术要求，制订本行业主要零配件产品质量标准，实施产品质量分等管理，漏电断路器行业协会率先在全市制订并推出了漏电断路器行业联盟标准。

　　三是退出机制。完善信息披露制度，质监部门定期在平面、网络等媒体上公布各级产品质量监督抽查信息和企业ABCD分类情况；工商部门通过征信系统对缺乏诚信的企业予以曝光［5］；采用市场倒逼机制，向企业产品销往地的有关部门或电力采购部门发协查函，使这些企业在市场或项目招投标中无立足之地，用消费者、用户的投票权把它踢出市场。同时，利用金融、土地杠杆，对扰乱市场上黑名单企业在信贷、土地供给上予以控制，相关部门对此十分支持和配合。乐清金融部门对D类企业就采取不予贷款的措施，国土资源局在审查土地招拍挂资格时，剔除这些企业；对屡屡违法违规企业，如在头盔行业整治中供电等部门采取了停电、停水等“绝杀”手段强制企业退出［6］。通过这些手段和措施，行业无序竞争得到了有效控制，产品质量显著提高，价格止跌回升。如漏电断路器行业，通过整治合格率由去年的64.0％上升到85.7％。低压电器行业产品价格普遍上调5－10个点。

　　协会推进机制

　　一是组建行业协会，发挥协会作用。近几年来，乐清质监局主动出击，强化措施，根据全市产业特点，发动各行业组建行业协会。目前挂靠在乐清市质监局的行业协会有16个，基本涵盖了全市工业领域的主要产业。为充分发挥行业协会作用，乐清质监局建立了行业协会会长例会制度，一个季度召开一次会议，每次确定一个主题，由一个协会负责，由一个局职能科室作业务辅导，协会间相互交流沟通情况，研究解决一些具体问题，部署行业质量提升等工作。同时，乐清质监局还出台了《关于加强行业协会工作的若干意见》，从2005年开始，将企业后处理整改确认工作委托给试点的2家协会，赋予它们在名牌申报、先进评选等方面的推荐权，使行业协会的作用和地位得到了提升，在行业中树立起了权威，并不断总结经验，在其他行业推开。

　　二是探索打假方式，实施部门与协会联手打假。由于受力量的限制，面对众多的小企业和家庭作坊，质监部门在监管上很难做到面面俱到。而在行业分布、企业质量信息等方面，协会有着无可比拟的优势。因此，乐清质监局积极探索打假的各种模式，与行业协会实行行业“联手打假”，完善“打假协作网”。对游离于协会外的非正规企业、无证照企业和制假窝点，由协会提供信息，质监部门及时予以打击，以净化市场，确保正规企业的市场不被蚕食，保护正规企业的生产和利益。据统计，2006年由协会提供信息立案22件，涉案货值83万元，罚没款45万元。今年以来，乐清质监局与市电能表协会联合，根据协会提供无证生产、制假窝点信息，及时予以查处。目前，已查处违法电能表生产企业和窝点共12个，立案8起，涉案货值20多万元，获得了行业的好评。

　　三是建立产品质量应对体系，加强同行议价和行业自律。近年来由于原材料价格不断上涨，企业生产成本剧增，低压电器行业出现了偷工减料、价格无序竞争的现象。为破解困局，乐清防爆电器行业协会在质监局的大力支持下，率先尝试建立联合应对体系，推行同行议价和行业自律工作。为支持这项工作的有效开展，市质监局通过及时打击和查处行业内假冒伪劣产品，尤其是加大对无证无照企业、个体黑窝点的查处力度，以及对企业出现困难后的及时帮扶，防止“低价竞争”反弹创造了良好的外部环境。经过两年时间整治，行业持标率从整治前的65%上升到基本实现持标生产，矿用防爆产品合格率由原来的58.3%提高到74.6%，产品价格提高了23个点。通过调整价格，有效抑制了不正当商业行为，净化了防爆电器市场，增大了企业利润空间，促进了行业的健康有序发展。目前，结合正在进行的品牌培育质量提升工程，乐清质监局选择漏电断路器行业作为试点，与漏电行业协会一起着力推进相关工作。

　　四是制订相关政策，加大培育品牌力度。在整治过程中，乐清质监局按照该市工业经济结构现状，分行业制订了品牌规划及相关的配套措施、制度、相关的政策等激励机制，撰写了《乐清市名牌产品发展情况调查报告（2003—2005年）》，使品牌培育工作始终走在前列，每年品牌获得数保持先进行列。截止2006年底，全市有中国名牌产品12个、国家免检产品31个、省名牌产品25个、温州名牌产品70个。

　　注释

　　注［1］：乐清质量专项整治从国办〔1990〕29号文件开始，国办文件后，国家六部委派工作组进驻乐清柳市，对低压电器开展大规模整治。

　　注［2］：指2007年6月16日晚9时15分，中央电视台2套《每周质量报告》曝光乐清企业涉嫌生产劣质头盔事件。

　　注［3］：见乐政办发〔2007〕31号《印发关于实施低压电器行业品牌培育质量提升工程若干意见（试行）的通知》。

　　注［4］：截止2007年10月底，乐清市持有3C证书的企业130家，证书12034张；许可证企业129家，证书254张。

　　注［5］：见2007年11月9日《乐清日报》1版，505家企业上了“黑名单”。

　　注［6］：在头盔行业专项整治工作中，供电部门对继续使用回料生产劣质头盔的19家企业（户）采取了断电措施。