彻查“土地经济”

　　商报记者 赵艳红 丁蕊/文 王晓莹/制图 李烝/制表

　　“截至2007年初，中国各地共自办土地违法违规案件22395件，涉及土地32872.84公顷；给予党纪处分927人，给予刑事处罚160多人。”昨日，监察部、国土资源部通报了土地违法违规典型案件。面对过热的经济现状，面对房地产等固定资产虚火过旺，国家已开始对这些问题的病根——“土地经济”进行全面清理检查。

　　上百名县处级干部因土地问题受处分

　　在昨日的新闻发布会上，监察部副部长屈万祥说，监察部、国土资源部于去年10月联合下发了《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，截至2007年初，各地共自办土地违法违规案件22395件，涉及土地32872.84公顷，100多名县处级干部受到政纪处分。

　　这些违法违规案主要涉及的问题包括：村委会非法出租集体土地，非法批准企业占用耕地；各地开发区管委会未经批准，非法征收耕地，用于房地产开发；市级政府低价协议出让建设用地用于房地产开发等。

　　针对当前严峻的土地违法形势，国土资源部从9月中旬起在全国范围内开展土地执法百日行动，主要清理、查处“以租代征”，违反土地利用总体规划扩大工业用地规模，未批先用三类土地违法违规行为。

　　截至日前，全国土地执法百日行动已经基本摸清了违法用地的底数。已在全国初步圈定了土地违法违规重点地区58个，其中12个作为国土资源部直接督促整改重点，46个作为省级国土资源部门督促整改的重点；初步圈定典型违法案件251件，其中国土资源部圈定37件，各省（区、市）圈定214件，将由国土资源部和各省级国土资源部门直接查办和跟踪督办。

　　针对土地执法百日行动中清理出来的土地违规违法案件，国土资源部已经下发最后通牒。国土部上周已经向社会发布了《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》（以下简称《意见》）。

　　国土部相关负责人表示，根据《意见》要求，对清查中发现的“以租代征”、“违规新设与扩区”等违规违法用地行为，首先要责令停工；依照土地管理法律法规，该拆除的拆除，该没收的没收。特别是对不符合土地利用总体规划的建设项目，以及虽符合土地利用总体规划，但属于禁止用地目录和限制用地目录中不符合供地条件的建设项目用地，一律不得补办用地审批手续。

　　违规用地陷入监察和惩罚两难境地

　　昨日被曝光的10起违法用地案件中，半数都有地方政府部门参与其中，另有两起和村委会有关。例如陕西某纺织公司以租代征违法占地案，涉及土地39.81亩。县国土资源局向督察组报告该案情况时弄虚作假，将违法用地面积填报为7.69亩。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员李景国指出，正是因为一些地方政府部门参与到违规用地中，帮助遮掩，导致查处违规用地难度非常大。即使被查处，因为地方保护主义，惩罚措施也很难落实到位。从中央下达下来的处罚命令，有可能最后就不了了之了。

　　国土资源部执法监察局局长张新宝曾表示，对违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。据统计，2004年11月至2006年8月，中部某省各级国土部门向纪检监察部门提出党政纪处分建议96人，实际落实不到一半；向司法机关移送追究刑事责任32人，实际仅追究7人。沿海某市国土部门2005、2006两年向法院申请强制执行937件，仅执行了1件。违法处理不到位，违法者反而得到重用或升迁，刺激了一些政府和部门违法用地。

　　1986年，我国采用土地行政管理制度。由于土地的属地性，管理问题错综复杂，“条、块”管理矛盾突出，实际的土地资源利用、使用计划一般都出自地方政府之手，形成了一种地方集权垄断。

　　为了破除土地资源的地方壁垒，2004年，国家对省以下土地实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门，以期对各级地方政府乱批土地、开发区热、土地闲置、批占耕地现象进行有力遏制。

　　业内人士指出，由于土地管理绝对权限仍保留在地方政府手里，省级土地垂直管理的效用也是打了折扣的，以前那种土地滥权现象并没有被扼制。2006年出台的土地督察制，向地方派驻9个土地督察局，加强了中央对土地垂直管理的力度。但目前仍留有许多悬而未决的问题。

　　高额利润驱使地方政府违规批地

　　英国古典经济学家威廉·配第曾有名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。用这句话不难解释违法用地现象大量产生的经济动因。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞分析指出，违法用地屡禁不止主要源自土地升值收益和利益分配问题。

　　随着我国工业化进程的加快，土地利用结构变动剧烈，各地经济发展的差异很大，土地利用的相关政令和地方经济发展之间产生了矛盾。

　　用张新宝的话说，目前以需求主导供地的模式仍未转变。据调查，现在主流用地模式仍是“土地围绕项目转”。尤其是书记、市长千方百计引来的项目，国土资源部门就得想方设法为其供地。

　　业界有这样一种说法：地方党委、政府领导热衷于招商引资的局面不改变，以土地供应引导需求、调整固定资产投资的作用就难以发挥。

　　“由于土地违法违规监管和惩罚的力度不够，再加上违规主体都是地方政府或者与其有相连经济利益的企业，造成了对制度的执行不够严格。”牛凤瑞表示。

　　国土资源部副部长李元日前也强调，政府部门特别是国土资源管理部门，除了要依法行政之外，还要很好地担负起协调利益关系的责任。严格土地管理，要更注重经济手段。

　　10起典型违法用地案件

　　□ 湖南省长沙市雨花区黎托乡违法用地案

　　□ 湖北省某房地产开发有限公司非法占地案

　　□ 广东省开平市政府非法批地案

　　□ 陕西省某药业公司违法占地案

　　□ 广东省鹤山市擅自调整规划、违法补办用地手续案

　　□ 天津市津南区辛庄镇白塘口村委会违法出租土地案

　　□ 天津市西青区王稳庄镇所属村组非法出租土地案

　　□ 黑龙江省黑河市政府非法批地案

　　□ 陕西省眉县违法用地案

　　□ 黑龙江省哈尔滨市呼兰区利民开发区非法低价出让国有土地案

　　土地管理制度仍有待改善

　　随着社会进步，土地利用过程中面临多方面的利益博弈，土地牵涉的社会、经济等各方面问题非常复杂。所以随着对所出现矛盾的不断认识，《土地管理法》应及时修改。

　　分析人士指出，之所以土地违法违规屡禁不止，关键原因在于《土地管理法》赋予政府部门代表国家对土地强行征收、垄断经营的权力，由此产生了巨大的利益驱动能量，使得地方政府不惜违法侵占农民土地。如果修改《土地管理法》，应该取消、至少要弱化政府部门的土地经营功能，让政府部门将更多的精力放在土地利用规划和监管上。

　　从所通报的案件可以看出，村委会在土地利用中时常扮演违法违规角色。对此，法学专家建议，应修改《土地管理法》，进一步明确，村委会在享有和行使土地经营管理权时有哪些义务，以及其违反法律规定时应承担的法律责任。同时，还应该通过修改《土地管理法》建立起土地所有者、使用者对行使土地经营管理权的监督制约机制。

　　现行法律规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，但并没有明确侵害土地所有者的合法权益时应承担何种责任。

　　我国《土地管理法》1986年颁布，已在1988年、1998年和2004年做过修改。

　　在国务院新闻办此前召开的新闻发布会上，国家土地副总督察甘藏春曾表示，通过对清理这类土地违法违规行为的系统分析，找出规律性的东西，然后制定相应的政策措施。

　　在开展百日行动的同时，国土部也在组织起草关于加强农村建设用地管理的规定。通过这些规定，总结百日行动中发现的一些制度性漏洞，进一步完善土地管理制度。

　　国土部相关负责人表示，这次百日执法行动也是为修改《土地管理法》进行探索。力争在查处土地违规违法方面有新的措施、新的探索。在总结多年来土地执法经验基础上探索新的机制，为今后查处违规违法用地行为提供新的思路和方法。