杨伟民：城市规划理念要改变

　　过去我们的城市化主要是靠工业化带动，形成出大批小城镇，这种模式需要改变，现在要用大城市促进服务业和高端产业的发展。

　　并不是说每个地区都要发展工业才能变成发达地区。现代化不能按区域来看，要从全国来看。

　　大城市的优势

　　《21世纪》：城市对农村，城市对乡镇，大城市对小城市有什么优势？

　　杨伟民：城市可以容纳很多产业，有一些产业必须集中起来才有效益。特别是服务业，需要人口达到一定规模才能形成。国外就有这种调查，多少人要有一个加油站，多少人要有一个美容院，多少人要有一个牙医。这是城市和产业发展关联性的一个重要体现。

　　其他国家，比如印度、美国的城市化和我们有很大的不同，它们的城市是依托服务业发展起来，而我们主要是靠工业带动城市发展，这是两种不同的模式。我们曾经有大量的乡镇企业，它们从事工业生产，但是存在于农村，因为农村土地比较便宜，而且便于吸收农民就业。长三角、珠三角就是这样的例子。但是，小城镇虽然有了乡镇企业，作为城市标志的服务业却发展不起来。国际上已经进入了服务经济时代，美国上个世纪60年代率先进入服务经济，标志就是60％的劳动力从事服务业；英国是上个世纪80年代；德国和日本是上个世纪90年代。而我们还处在工业经济时代。

　　小城镇可以发展初级的工业，但在发展服务业和高端产业方面有劣势。我们服务业为什么发展滞后？其中一个重要的原因，就是在工业区的模式下，对服务业的需求不能形成规模。另外，服务业需要优秀的人才，而优秀的人才又需要良好的居住环境，这就需要建设大城市，乡镇容纳不了那么多优秀人才。我们过去在招人与招商的关系上存在误区，总是以招商为重，以为建了工厂，人才就来了。这种观念需要逐步调整，可以从税收开始，从以物为主的税收变成以人为主的税收，从向生产者征税变成向消费者征税，在哪个地方消费，就在哪个地方交税，这对于商业、贸易的发展都有好处。当然，调整需要很长时间，要以人们收入的大幅度增加作为前提，但是这个方向是正确的。

　　《21世纪》：从人口规模看，中国已经有很多大城市，为什么说人口没有聚集到发展服务业所需要的规模吗？

　　杨伟民：这要看怎样理解城市化。我们名义上的城市人口确实增长很快，城市化水平提高很快，这有几个原因。一是2000年之后统计口径变了，进城的农村人口，只要在城市住了半年以上，就算作城市人口。2000年之前我们城市化率只有30％左右，但是调整统计口径之后，城市化率就迅速上升。另外，2000人以上的工业区的人口就算城市人口，全国搞多少个工业区，一个企业就可能有2000人。实际上，其中很多人都不能算上真正的城市人口，比如农民进城打工，他可能住半年一年就回去了，却被统计为城市人口。而且，其中很多人享受不了当地的公共服务、社会保障。如果以在城市就业定居、享受城市公共服务、享受平等权利作为标准定义城市化，那我们的城市化率就会大大降低。

　　城市规划要超越行政区划

　　《21世纪》：人口的集聚程度不够高，还有一个原因，就是在城市内的分布太广泛，没有向城市中心集中。比如说东莞，很多镇的人口都很多，中心区反而不突出。

　　杨伟民：东莞为什么出现这样的情况？因为它原来就不是一个城市，是农业用地发展起来的，所以根本就没有城市中心的概念。中心区的概念，还不能单纯从行政区的范围看，应该跨出行政区范围，从更大的范围来考虑。深圳和东莞的面积都很小，只有2000平方公里左右，而一个大城市可以在几千平方公里范围内进行配套，比如说这个地方搞一个批发市场，那个地方搞一个居住区，那个地方搞一个大学，那么，一个城市可能并没有单一的中心，我甚至可以把东莞的某个中心放到深圳，把另一个中心放到广州，甚至香港。

　　像北京这样中心过度集中的方式，某些区域只有商务功能，另外一些区域则只有居住，可能反而不是特别好，比如ＣＢＤ就集中在一个区域，可能会带来交通的拥堵。再比如，北京的望京地区是几十万人口的纯粹居住区，那居民上班下班都会被堵在路上，早上是进城堵，出城的路很空，晚上是出城堵，进城的路很空，如果他们工作的地点分散一些，就不至于这样。

　　国外过去也是这样，比如东京的新宿就是一个鬼城，白天人从四面八方来，晚上就人去楼空。现在他们在城市规划上有一些理念上的改变，在一个小的区域内，既有商业，也有生产服务业，还有居住。

　　《21世纪》：我们要建设大城市群，那就存在这样一种可能性，每个城市都争做城市群的中心。

　　杨伟民：这要靠区域规划来解决。比如荷兰阿姆斯特丹和鹿特丹同时都可以作为空港和海港，但是荷兰政府通过空间规划，将阿姆斯特丹定位成空港，将鹿特丹定位成海港。如果他们当年没有这么设定，两个城市都搞海运和空运中心，受损失的肯定是整个荷兰。

　　我们的城市规划是一个部门一套系统，很难形成统一。有的城市，一个部门把一个地方规划为疏港通道，另一个部门又把它规划为城市内部道路，两个部门的规划合不到一起。我们今后要把国家总体规划做好，避免规划混乱，各部门互相冲突。美国没有这个东西，但我们的国情要求我们这样做，我们有大量的国土面积不适宜工业化和城镇化发展。

　　从国家全局的角度规划城市化

　　《21世纪》：国家现在要进行功能分区，有的地区会成为限制开发区和禁止开发区，这些地区愿意放弃城市化可能带来的收益吗？

　　杨伟民：这是一个比较复杂的问题，要从三个方面来做：

　　第一，树立科学发展观，真正按照科学发展观的要求来做。从生活质量来讲，除了工业产品、农业产品、服务之外，人们还需要有清新的空气，清洁的水源，惬意的环境。总体来看，我们提供物质产品的能力越来越强，但提供生态产品的能力越来越弱。所以，发展的概念中要引入一个新的要素，即十七大提出的生态文明。

　　第二，地方要服从国家的大局，这个大局是为后代考虑。比如说把青海三江源地区作为国家限制开发区，不只是为了青海当地几十万人，更是为了黄河、长江下游更多的人，也是为了后代的可持续发展。

　　第三是要补偿。通过补偿，使这些地区的人们不至于因为提供生态产品而导致生活水平下降。这一方面应该说已经基本形成共识，但是具体的补偿方式、补偿标准、补偿技术还需要研究。在财政方面，使这些地区的人们能够享受到不低于全国平均水平的公共服务，这可以通过财政支出来进行衡量。这些地区政府的绩效评价指标也要改变，不能考核ＧＤＰ。

　　《21世纪》：那么就有一个问题，如果这个地区人口太多，那补偿的支出会很大，可能超出财政的承受能力。

　　杨伟民：要解决这个问题有三个办法：第一是尽力扩大分子，根据当地的资源环境和生态能力搞一些高科技产业，只要不影响生态，都可以搞。第二是减少分母，就是减人，把人口迁移出来。人口迁移一定要从长远考虑，要进行专业培训，首要的是基础教育。第三是中央和省都要给予相应的补偿，通过财政转移支付，最主要是一般性财政转移支付，当然也要搞一些财力性的转移支付。

　　这些工作都需要逐步实施，特别是迁移人口，需要很长的时间，而不能简单地靠行政命令让人搬迁。因此，主体功能区的形成需要很长的时间，不是说规划出来第二天就实行了。我说过，主体功能区形成之时，就是我们全面小康之日。这次十七大说了，这要到2020年。

　　《21世纪》：现在东部一些城市在谈产业转移，如何看待在这一过程中可能出现的问题？

　　杨伟民：在新的阶段，我们需要新型工业化。工业比重要降下来，服务业要上去。但这不是说这个产业一定要转出去，现在有一个很不好的倾向就是把污染企业转到另一个城市。比如最近江苏出了一个太湖地区污染排放准入标准，许多企业就把生产转到环境标准较低的地区去了。从国家和全局的角度考虑，无论是在太湖还是在苏北、安徽，这种现象都不应该再出现了。

　　现在我们走的是一条先污染后治理的道路。先污染赚到了钱，然后回过头再拿钱来治理，如果全国都这样做，我们什么时候才能治理完？经济发展到一定程度，环境标准就应该提高，并不是说每个地区都要发展工业才能变成发达地区，比如珠海可以搞成一个人居地区。比如

澳大利亚就没有钢铁，但是农业和服务业比重很高，它照样能实现现代化；再比如美国的ＧＤＰ主要集中在三大城市圈两大经济带，中间大平原地区城市化水平跟中国差不多，但我们能说美国没有现代化吗？所以，现代化不能按区域来看，要从全国来看。