冷静看待“大部制”改革

　　■学习贯彻十七大报告精神系列笔谈■汪玉凯

　　编者按：党的十七大报告提出深入贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。今后乃至更长一段时间，国民经济将朝着又好又快的方向发展，以改善民生为重点的社会建设也将全面展开。报告充分肯定了改革开放在我国社会主义建设中的重要作用，认为方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路，只有改革开放才能发展中国。同时指出，改革开放不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。面对当前我国经济社会生活中存在的诸多矛盾，国内学术界、理论界正在进行新一轮研究探讨。为了推动思考，本报以“学习贯彻十七大报告精神系列笔谈”为题，约请国内不同研究领域的部分专家撰写文章，从今天起陆续发表，本文是第一篇。

　　党的十七大报告中有关“大部制”改革的思路，引起各方的关注。那么究竟什么是“大部制”，中国为什么要进行大部制改革，大部制改革有可能出现什么样的问题？本文将对此做一简要分析。

　　一、什么是大部制改革？

　　党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”

　　报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。应该说，党的十七大报告对未来行政管理体制改革提出的一系列有别于以往改革的思路，为未来行政管理体制改革指明了方向，值得我们高度重视。

　　那么，究竟什么是大部制呢？笔者认为，所谓大部门体制，或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。

　　市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式，主要在于它有一些明显的优越性。

　　首先，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其次，能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；第三，由于实行相近业务的统一管理，因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。

　　所谓大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近，业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。十七大报告提出大部制改革的思路，是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一种新的举措。这种改革，涉及的范围，不一定仅仅限定在政府系统范围之内，甚至可能涉及到执政党以及人大等部门。

　　二、中国为什么要进行大部制改革？

　　中国推行大部制改革，是与我们这个体制本身发展以及自身存在的问题密切相关的。我们知道，中国建国以后搞了30年计划经济。计划经济的一个显著特点是，部门设置多，实行条条管理，部门专政。比如当时的机械工业部下有九个部，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的。那是典型的计划经济产物。

　　随着计划经济解体和市场经济确立，政府部门必然进行调整。从1982年开始，我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。以1982年的改革为例，当时中央设置了100个部门，分工非常细，经过调整，裁了39个。同样1998年的行政管理体制改革，把国务院的40个组成部门，一下拿掉11个，保留了29个。在那次改革中，把绝大多数直接管理的工业的部门都撤消了。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了重要的基础。可以说，从纵向比，我国现在的政府架构，与计划经济时代完全不可同日而语，已经发生了很大变化；但从横向比，特别是和成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多。比如，目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。当然，部门数量多少虽然不应该是衡量一个政府管理优劣的惟一依据，但大量事实证明，政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，是人们普遍都能感受得到的。比如，现在我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，但美国的运输部就包含了海、陆、空运输，甚至在一些国家把邮电也放在运输部的管辖中。这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念，管辖范围比较宽。

　　由此我们可以说，只要实行市场经济体制，要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。也许有人说，我们不是一直倡导小政府吗，如果实行大部制管理模式，是不是与小政府的目标相冲突呢？其实这是一种误解。

　　我们知道，“小政府，大社会”是一个形象的描绘，是人们期盼政府规模不要太大，不要把更多的钱花在政府自身；但政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。

　　现代社会的一个重要特征，就是社会分工越来越细，出现的新领域需要政府管理。如伴随网络的出现，有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等，这些对社会影响不管是正面的还是负面的都非常大，都需要政府进行必要的管理。过去政府没有这方面的管理功能，现在政府就要配备专业人才，进行管理和引导。所以“小政府，大社会”和大部制是两个不同的含义，二者都有其特定的范围，不应该简单地等同或者对立。退后一步说，即使在“小政府”内部，也不可能是“一锅粥”，而是要设置必要的部门，各司其职，对社会进行管理或提供服务。这就是说，即使政府规模较小，内部也需要科学分工。而大部制适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。

　　三、实行大部制改革的难点分析

　　按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。正像前面所分析的那样，实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”，为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。

　　但是笔者要提醒的是，我们要冷静地看待大部制改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在我们这样的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是更值得我们关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重叠？还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要我们认真思考的。

　　在笔者看来，当前有四个问题尤其值得关注：

　　第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制改革的权力监督提供保障。实际上，十七大报告提到大部制改革时，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。这可能是下一步机构改革的难题。在我看来，大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。

　　笔者认为，在进行上述改革时，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。当然对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是人大、司法、公众、媒体等。如何发挥这方面的作用，将对大部制改革构成很大的挑战。

　　第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。比如有人说，目前的发改委就是把若干政府部门整合到一起的“大部”，但大部制改革会继续走发改委模式吗？笔者认为，发改委模式不能简单地等同于大部制，两者是有差别的。发改委主要是国务院的综合协调部门，几乎和每个专业部门都有关系，劳动和社会保障部、卫生部、教育部等，所有这些都和发改委的某个处、司对应。实际上，在我们这样的管理模式下，发改委究竟应该以什么样的方式存在，如何发挥综合协调职能是需要认真研究和解决的，也可以进行广泛的讨论。从这个意义上说，目前我国发改委的运作模式不是大部制的模式，倒是要对这种管理运行模式，进行认真研究和反思，进行相应的改革。举一个例子，2003年政府机构改革中，我们把专门负责经济体制改革的部门合并到了发改委，现在看来，这样把整个体制改革方案设计的部门放在一个机构内，不一定合适，这个部门应该是超越部门利益的，如果放在一个政府部门内，很容易受到部门利益的影响，甚至会影响到改革政策的公正和公平。

　　第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。过去这些年来，我们把中纪委与检察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，这样也许更具有长远性。

　　第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。应该看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。比如在今年两会期间，有的人大代表建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。不管这个动议能否被采纳，但这明显的是一种大部制的思维。另外，“大部”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。在我看来，中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。 首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。

　　从改革的上下衔接来看，由于我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步。明年3月份新一届政府的组建，就应体现十七大报告精神，会从中央推行，然后逐步向地方推行。明年3月份新一届政府的组成应该是一个看点，应该会按照大部制思维来组建。在方案的制定过程中，中央编制委员会及其办公室应该发挥重要的作用。但不应该闭门造车，有些问题应该进行广泛的讨论，特别要让民众有更多的参与。建议中编办在设计机构改革方案时，要建立一个直属于中央编制委员会的高层的专家委员会，借助专家力量，加上民众的讨论，使整合性的大部制方案经过充分论证，这样可以最大限度减少领导者个人喜好的因素，也能够坚持科学性，立足长远，用智慧和制度规范大部制的改革。

　　（作者单位：国家行政学院公共管理部）