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《能源法》需要能源综合管理体制配套http://www.sina.com.cn 2007年12月05日 09:24 中国经济时报
■见习记者李鹏 12月1日，国家《能源法》起草组决定，即日起开始通过公共渠道公布《中华人民共和国能源法》（征求意见稿），向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议。12月3日，国家能源领导小组办公室网站（ｈｔｔｐ／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｅｎｅｒｇｙ．ｇｏｖ．ｃｎ／）发布该征求意见稿全文。 此次征求意见活动计划至２００８年２月１日结束，综合各方意见做出适当修改后，将形成《能源法》（送审稿）。国家《能源法》起草小组成立于２００６年１月，由国家发改委主任、国家能源办主任马凯担任组长，共有１５家相关单位参与制定。据悉，所公布的征求意见稿为第五稿。 《能源法》（征求意见稿）共１５章１４０条，主体章节分别为：能源综合管理、能源战略与规划、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作等。 “能源部”猜想 征求意见稿第１２条规定，国务院能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。 但是，无论征求意见稿还是官方表态，都没有就此“国务院能源主管部门”作出明确说明。《能源法》作为国家基本法，相对应的主要实施机构不明确，“能源综合管理体制”缺少领衔单位。原来各方热议的“能源部”更为瞩目。 改革开放之初，中国能源产业原有四大部：石油部、煤炭部、核工业部、电力部。１９８８年政府机构改革时，煤炭部、石油部、核工业部变为３家总公司，其政府职能加上原电力部共同组成“能源部”。１９９３年政府机构改革，“能源部”撤销。２００３年国家发改委成立，内设能源局，统管全国能源工作，行政级别属于司局级。 ２００４年以来，中国连续发生“电荒”“油荒”。问题追溯到行政管理体制上，突出地表现在，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在各个不同职能部门，各自为政；能源开发、能源消费、能源节约、能源储备和环境保护等方面的工作，缺乏统一的总体规划和政策指导。 中国能源战略、能源规划和能源政策不明确，能源执法乏力。重新定位能源战略，统筹能源产业发展成为中国经济重要课题。重建能源部的呼声逐渐强烈。 ２００５年，国务院高层曾就能源问题数次听取汇报。据透露，当时在重构国家能源综合管理体制的问题上，有四种不同的方案：一是成立能源部；二是成立国家能源委员会；三是成立国务院能源管理办公室；四是把发改委能源局提升为副部级单位。２００５年６月，中国宣布同时成立国家能源领导小组和国家能源办公室。 《能源法》如果出台，现有的能源综合管理体制需要有所突破。美国电力监管援助项目主任马德威（Ｄａｖｉｄ Ｍｏｓｋｏｖｉｔｚ）在接受本报记者采访时表示，为满足中国优先的能源效率和环境目标，首要的基础是应建立一个具有清晰目标的、足够权威的机构，配备充足的人手和资金，并辅之以完备的培训。他曾被邀请至《能源法》起草小组提供咨询建议。 “从立法的角度讲，任何一部法律都要有实施主体，规定各种主体的权利义务，特别是管理这个事情的一些主体的权责清晰的界定、相互的关系。能源立法也不例外。”《能源法》起草专家组副组长、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗认为。 但是，叶荣泗预测，《能源法》公布实施前，能源部的成立“很重要，很必要，有可能，不一定”。 现有行政体制存在障碍 “无论是成立‘能源部’还是‘能源监管委员会’，首要的问题是确立统一的能源主管部门。现在有十来个部门管理能源，从中国的现实情况来看，运行成本过高，行政效率过低。”《能源法》起草专家组常驻专家、华东理工大学法学院院长肖国兴更看重能源综合管理体制的“统一”。 《能源法》的起草从一开始就包括了国家能源办、国家发改委能源局、电监会等１５个单位，以获得更好的统筹协调效果。据悉，中央机构编制委员会办公室也是参与起草单位之一。 就《能源法》立法工作，记者曾听到来自能源企业界的质疑声音。他们认为，“立法起草小组里来自电力背景的人士太多，来自煤和石油背景的人士参与很少。电是二次能源，与一次能源还有很大差别。” 征求意见稿第２条即规定，《能源法》适用范围为“煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源”。 有行政管理观察家认为，目前建立“统一”的能源综合管理体制，最大的困难在于，现有能源相关部门之间的职权分配和调整。“在现有的权力分配格局下，平衡各部门利益是很难的。”行政管理、组织体制方面的问题应该引起重视。 征求意见稿在第四章“能源开发与转换”中提出，石油、天然气、核能矿产资源勘探或者开采项目的申请，先要获得国务院能源主管部门“批准”，再向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证；企业转让能源资源探矿权、采矿权的，应当经原项目审批部门“批准”。此种“审批权”的立法规定，首先让人们对“大部制”充满想像，但同时，“审批权”能否最终整合到“统一的国务院能源主管部门”手中，则悬念太多。 令人担忧的行政体制障碍还有中央与地方关系这一项。国家能源办曾有工作人员向本报记者私下表示，虽然目前全国节能减排工作进展迅速，但中央与地方的思路仍有矛盾：中央要求节能与环境保护，地方则要寻求经济发展，两者往往难以平衡。 监管是“令人头疼”的问题 现在公布的征求意见稿是起草小组的第五稿。此前，曾有一份征求意见稿第四稿在小范围内传递征求立法建议。前后两稿在能源综合管理体制的“监管”部分差异明显。 以“能源自然垄断环节监管”为例，现在的征求意见稿第５３条规定，“国务院能源主管部门会同有关部门依法对具有自然垄断特征的电力、石油、燃气等能源输送管网的公平开放、普遍服务、消费者权益保护等实行专业性监管。具体办法由国务院制定。” 而征求意见稿第四稿的规定为，“国务院设立国家能源监管机构，能源监管机构依法对电力、燃气管网等自然垄断领域的公平开放、普遍服务、消费者权益保护等实行专业性监管。”显然，两者的区别在于，是否设立专门的“国家能源监管机构”。 “建立强势的能源主管部门和建立比较明确的能源监管机构并不相悖。”《能源法》起草专家组常驻专家肖国兴认为，建立专门的国家能源监管机构，理由在于，其一，中国能源市场发育成熟度不够，需要来自监管机构的引导和调整；其二，从行政体制上，国务院能源主管部门完全独立不可接受，社会认知度将很低。 肖国兴教授认为，能源监管更多地与市场有关，与专业有关。国外的市场监管一方面是对反垄断的监管，另一方面是对自然垄断的监管。“监管与主管的权力可以分开。市场不成熟的情况下，监管也无法独立，在主管部门之下设立监管机构更有利于监管机构的运作。” 能源法起草专家组专家、国家发改委能源研究所研究员吴钟瑚在接受本报记者采访时表示，作为政府部门或者相当一级负责人，如何承担责任、如何问责，也是很大的制度问题。叶荣泗副组长也坦承，当初起草《能源法》写到“法律责任”一章时，出现了很多难点。“监管”是个让人头疼的问题。
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