关于建立并完善食品安全基本制度的思考

　　民以食为天食以安为先

　　——关于建立并完善食品安全基本制度的思考

　　食品是人类生存最基本的需求，中国有句老话“百姓出门七件事：柴、米、油、盐、酱、醋、茶”，中国还有一句话“民以食为天、食以安为先”。食品安全，是全球消费者共同关注的问题。既是一个古老的话题，又是一个永远年轻的课题，一个永恒的主题。

　　什么是食品安全？不同的角度有不同的标准。对于科学家而言，永远不会有定论；对于消费者而言，是一种可能实现的期望；对于监管部门而言，是一种能够被执行的认知。而这种认知，是建立在保障消费者健康、维护社会经济秩序、提高产品质量、促进产业进步基础之上的对事物的一种认知。

　　1997年，WHO在《加强国家及食品安全计划指南》中将其定义为：对食品按原定用途制作和（或）食用时，不会使消费者受害的一种担保。我认为，这种担保即是上述的综合。

　　从农田到餐桌，种植养殖———生产加工———仓储流通———餐饮，面对这一环环相扣的食品质量安全链，怎样实施有效管理，引导食品产业的科学发展，保障人们在吃得饱、吃得好的基础上，吃得营养、吃出健康，是世界各国专家、学者乃至政府部门所面临的重大课题，所面临的共同挑战。发展中国家有发展中国家的难题，发达国家亦有发达国家需要解决的问题。

　　就我国食品质量安全状况而言，我认为可以从两个方面进行分析：

　　中国食品行业在健康发展，其主流是应予肯定的。主要表现在3个方面：一是，企业规模在不断扩大，生产集中度不断提高。据不完全统计，生产上规模的企业约2.6万多家，其产品的市场占有率近80%。并且仍在快速推进着。二是，企业管理逐步规范，生产力水平逐步提高。部分企业加工技术和生产装备接近或达到国际领先水平。肉制品、乳制品、饮料、啤酒等行业的大型企业普遍拥有世界一流水平的设备。膜分离、物性修饰、无菌冷罐装、浓缩、冷加工等关键技术的开发和应用，缩短了中国食品加工技术和装备与国防先进水平的差距。三是，食品质量总体水平稳步提高，优质食品逐渐成为市场主导产品。据最新市场抽查结果表明，人们日常食用的重点食品平均抽查合格率达91%以上，出口食品合格率保持在99%以上。

　　但是，中国是发展中国家，食品行业在发展过程中，还存在着必须面对的问题。主要表现在：第一，食品生产力水平低下。据调查统计。我国有近45万家食品生产企业，其中35万多家是10人以下的小作坊式生产。这些小企业、小作坊存在着生产规模小、生产成本低、生产条件差、工艺相对落后、产品质量档次不高、从业人员食品安全知识欠缺等一系列问题。第二，现代物流体系还在建设中。在食品运输、仓储保管以至营销等方面，与发达国家相比还有很大差距。第三，生产管理水平有待进一步提高。食品工艺、标准、质量检测和质量控制等领域有大量的课题需要我们去破解。第四，食品质量安全监管法律制度和监管工作机制有待进一步完善。制度和机制上不尽完善，监督工作的技术支撑严重不足，使那些为赚钱而不顾他人健康安全，冲破道德底线、造假制假的人还有机可乘。

　　一直以来，党中央、国务院高度重视我国的食品安全问题和食品安全监管工作。党的十七大报告中强调：要提高农产品质量安全水平，确保食品药品安全。温家宝总理在全国质量工作会议上指出：产品质量特别是食品安全、药品安全与人民群众的健康和生命安全紧密相关，我们坚持以人为本、执政为民，就必须保证人民群众的健康和安全。

　　为了落实党中央、国务院加强食品质量安全的要求，我们本着立足当前、规划长远、标本兼治、着力治本的原则，加强食品质量安全监管工作。坚持从源头抓起，建立并不断完善食品安全监管的基本制度。

　　建立并严格实施食品质量安全市场准入制度。按照我国国家标准，我国食品分为28类525种。自2003年开始，我们邀请食品专家、法律专家、质量管理专家、企业家等一起，分类研究制定了生产许可条件，分期分批实施市场准入管理。截至今年年底，全部食品将纳入生产监管。届时，获得生产许可的企业，可以依法组织食品生产活动，其产品标注QS标志后，可以进入流通和餐饮服务。

　　加强对小作坊专项整治。实施食品质量安全市场准入制度后，我们面临的难点是35万多家小企业、小作坊大多不符合生产许可条件。但是，按我国目前的生产力水平、物流能力，不能采取“一刀切”的方式进行管理。小企业、小作坊还要在一定时期、一定地区，以一定的方式存在。但是，必须加强监督和管理。因此，“监管、规范、引导、便民”成为我们对于小企业、小作坊的监管原则。主要采取了4项措施：一是，基本生产条件改造，把住卫生关。二是，质量公开承诺，把住诚信关。三是，限制销售、明示销售，区别于获证企业，把住法律责任关。四是，建立原辅材料进货台账、添加剂使用登记以及产品销售台账管理制度，把住安全监管关。

　　建立食品相关产品市场准入制度。食品安全由许多因素组成。一是食品原料的安全，二是食品添加剂安全，三是与食品接触的包装、容器、工具、设备的安全，四是食品标签标识的安全。2006年，我们开始启动了食品添加剂以及包装、容器、工具、设备等食品相关产品的监督管理工作。根据相关产品与食品接触后风险高低不同，从不同材质入手，逐一列出产品目录、监管项目，研究制定监管方案。目前这项工作正在推进中。

　　加大对食品质量安全的监督抽查力度。1985年，我国开始对产品组织实施国家监督抽查制度。随着监督抽查工作的深入和食品质量安全监管工作的需要，近年来我们进一步明确了食品监督抽查工作的3个重点：重点区域、重点产品和重点项目。重点区域，是指小企业、小作坊相对集中的区域；重点产品，是指肉制品、乳制品等高风险食品；重点项目，是指食品中的微生物、添加剂、重金属等危险物质的含量。这一制度，以较少的行政成本投入，对企业形成较大压力，促进企业改进管理，提高质量；对不法分子形成震慑。

　　推行食品安全区域监管责任制。根据我国食品小企业多，且呈现相对集中生产的特点。我们研究建立了“三员、四定、三进、四图”的区域监管责任制。三员：监管部门监管员、乡镇政府协管员、社会食品安全信息员，从不同方位协同作战，对食品安全进行监管。四定：定人、定责、定企业、定区域，其中最主要的是确定食品质量安全责任。三进：进村、进户、进企业，调查摸底，建立企业档案。四图：食品行业分布图、区域责任落实图、企业变化动态图、食品质量安全警示图。截止到今年6月底，已建立监管责任区1．6万个，已任命监督员2．5万多名，政府协管员7．2万多名，社会信息员10余万名。

　　强化风险监测、预警和应急反应机制。为实施食品安全问题的早发现、早预警、早控制、早处理，将工作由“被动应对”向“主动预防”转变。我们于2006年建立了全国食品安全风险快速预警系统。包括食品安全风险信息的收集、分析和处置。目前已实现对17个国家质检中心日常检测数据的动态采集，检测数据覆盖面达到22个省市。

　　建立不安全食品召回制度。对不安全食品进行召回，切实保障消费安全，是一系列制度的最终落脚点。为此，我们采取双管齐下的方式。一方面，要求企业发现食品不安全问题时，立即停止生产、停止销售，并通过对不安全食品更换、退货、补充或修正消费说明等方式，实施主动召回。另一方面，对于故意隐瞒食品危害、不主动履行召回义务的，采取行政措施责令其召回不合格、不安全产品，并追究其法律责任。

　　建立健全法律法规和技术保障体系。一是，不断完善法律制度。根据食品安全监管工作的需要，我们先后制定了食品、食品添加剂以及食品相关产品生产许可实施细则，食品小企业、小作坊监督管理办法，不安全食品召回办法、食品标签管理规定等一系列技术法规。目前《食品安全法》也已经国务院原则通过。二是，制订了一个含有4000多个项目的食品及食品相关产品标准的修订方案。三是，初步形成了以国家质量监督检验中心为龙头，以省级质量监督检验院、所为主导，以市、县质量监督检验所为基础的质量安全技术检验监测体系。（作者为国家质检总局食品生产监管司副司长）《中国质量报》