新阶段的全面改革

　　■大势观察■迟福林

　　近30年来，我国的经济发展和社会进步直接得益于改革开放的两大历史性转折：从传统计划经济体制到现代市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放。进入新时期新阶段，面对新矛盾新问题，实现全面小康社会的发展目标，有赖于全面推进经济体制、政治体制、社会体制、文化体制的改革和创新。

　　一、全面改革的新阶段

　　1．我国进入全面改革的新阶段

　　进入新世纪以来，从消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率、社会结构的变化来看，我国已开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这个特定的发展阶段，全社会面临的生存性压力在逐步减弱，发展性压力在全面增强。例如，可持续发展中的资源环境、城乡区域的均衡发展、公共需求全面快速增长，以及公共治理、社会结构变化带来的压力等矛盾和问题日益凸显。这些矛盾和问题有发展过程中的必然因素，但更多的是由改革不到位形成和积累的体制性矛盾。正如十七大报告指出的：“社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。”减轻新阶段的发展性压力，需要进一步突破制约经济发展、社会进步的体制性障碍。

　　发展性压力增大的矛盾和问题，涉及到市场经济体制的进一步完善，也涉及到以改善民生为重点的社会体制改革，还涉及到政治体制、文化体制的变革和创新。适应新阶段发展的要求，应当由以经济领域为重点的改革转向全面改革。

　　2．人的发展是新阶段全面改革的基本要求

　　新入新阶段，发展性压力集中体现 在人的发展上。可持续发展的本质，就是要使人力资源成为经济发展最重要的动力源。广大社会成员在解决了温饱问题以后，会对教育、医疗、基本社会保障等方面提出更高的要求。在物质财富快速增加的新阶段，人们还要求实现公平正义的分配，平等地享受基本公共服务的权利；要求自由选择权、参与权；要求高质量的精神文化产品。适应社会需求的变化，要以人的全面发展为目标，使改革及时、主动地从经济领域拓展到政治、社会、文化等各个领域。

　　3．新阶段全面改革的主要任务

　　（1）以促进国民经济又好又快发展为目标深化市场化改革。进入新阶段，以市场化改革的实质性突破，解决可持续发展面临的体制性矛盾和问题，其重要性比以往任何时候都要突出。无论是资源环境问题，还是统筹城乡、区域协调发展问题，都有赖于市场化改革的进一步推进，以便从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　（2）以发展民主政治为目标推进政治体制改革。当前，改革已进入经济体制、政治体制、社会体制、文化体制“四位一体”改革的新阶段。无论是哪一个方面的改革，包括扩大对外开放，都对以发展民主政治为目标的政治体制改革提出现实需求。政治体制改革作为全面改革的重要组成部分，要适应新阶段经济社会发展的要求，取得实质性进展。

　　（3）以实现基本而有保障的公共服务为重点加快社会体制改革。面对全社会公共需求全面快速增长的压力，为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务体现了民生的普遍要求，是新阶段改善民生的重大任务，其现实性、迫切性全面凸显出来。

　　（4）以丰富和创新文化为目标的文化体制改革。从现实情况看，同经济发展、社会转型相比，文化建设相对滞后。建设文明大国，提升“软实力”，需要推进文化的大发展。推进文化创新，增强文化发展活力，保障社会成员的基本文化权益，都对改革现行的文化管理体制提出要求。

　　（5）实行更为积极主动的对外开放战略。十七大报告指出：“当代中国同世界的关系发生了历史性变化。中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起。”当前，我国正处于由开放大国向开放强国转变的关键时期。抓住机遇，进一步提高开放型经济水平，关系到改革发展的全局。

　　二、政治体制改革的现实需求增大

　　1．新阶段政治体制改革的现实需求明显增大

　　同以往的30年相比，新阶段政治体制改革的现实需求要大得多，迫切得多。

　　（1）实现经济发展方式的转变，首先在于通过政治体制改革，实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变，为市场在资源配置中发挥基础性作用提供体制保障。

　　（2）推进以民生为重点的社会建设，重要的是通过政治体制改革，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，以强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务能力。

　　（3）解决腐败问题，重要的在于通过政治体制改革，从制度上制约权力与资本的结合，解决体制性、机制性的腐败问题，以使权力正确行使。

　　（4）统筹中央地方关系，其实质是通过政治体制的改革形成一个合理的中央地方权利和利益格局，并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。

　　（5）行政管理体制改革的实质性突破，取决于能否通过政治体制改革，形成一个决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。由此，奠定公共治理结构的制度基础和制度保障。

　　2．重点是以政治体制改革促进新阶段全面改革的实质性进展

　　近几年，虽然我国的政治体制改革有了一定的进展，但同经济体制改革的实际进程相比，总体上来说是相对滞后的。当然，这是过去渐进式改革遗留下来的问题。政治体制改革滞后的局面不改变，在相当大程度上会影响整个改革发展全局。所以，无论从发展的矛盾还是改革的实践来看，都需要加快政治体制改革，以实现全面改革的新突破。由此，摆脱改革攻坚“久攻不下”、经济社会领域多项重大改革难以突破的局面。

　　随着经济、社会的发展，公共治理结构中的一些矛盾凸显。例如，行政成本增大、行政效率低下的问题；人们政治参与积极性提高与表达渠道不相适应的问题；政府中的某些腐败问题与社会监督机制不健全的问题；利益多元化与社会组织发展滞后的问题；公共政策制定中的公众参与问题等，这些都对改善公共治理提出新的要求。改革完善公共治理结构，要使公共政策的制定和公共权力的行使能够超越部门利益、行业利益、地方利益的局限和束缚，并受到社会的监督和制约，以维护社会公平正义。

　　3．行政管理体制改革成为新阶段政治体制改革的关键

　　适应新阶段经济社会发展的现实需求，改善公共治理的关键是加快推进行政管理体制改革。现实诸多案例表明，在初步建立市场经济体制的条件下，由政府直接投资或干预微观经济的行为既不利于经济的可持续发展，也不利于宏观经济稳定。按照转变经济发展方式的要求，政府的经济职能主要集中到经济性公共服务上来。例如，中长期发展战略规划、

宏观调控和市场监管等。为此，应当加快实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。同时，要强化政府社会性公共服务职能，适应全社会公共服务的需求，需要进一步明确中央与地方的公共服务分工。在确保政府在公共服务供给中主体责任的同时，应当注重发挥市场机制的作用，鼓励和支持民间组织在公共服务供给中扮演重要角色。为使公共政策能够始终代表和体现公平正义，还应加快建立有效的政府监督体制，严格规范行政立法程序。

　　三、全面利益关系调整更具深刻性、复杂性

　　1．全面调整利益关系成为新阶段全面改革的重大任务

　　随着经济转轨、社会转型逐步深入，利益主体多元化是大趋势。在这样一个大背景下，利益博弈不仅从经济领域扩展到社会领域，甚至扩展到政治领域。新阶段的全面改革不仅涉及到个人利益与集体利益、局部利益与整体利益的协调，还涉及到中央与地方利益的协调。因此，改革调整利益关系的难度加大。新时期新阶段，要实现共同富裕，公平正义、社会和谐的目标，都取决于利益关系的改革和调整，都需要把全面调整利益关系作为新阶段改革攻坚的重大课题和重大任务。从近30年的渐进式改革来看，我国相对容易、难度较小的改革大都完成，改革攻坚最大的难题是复杂的、矛盾较为集中的利益关系调整。因此，能否在改革攻坚中实现利益关系调整上的一些重要突破，已成为新阶段全面推进改革的关键。

　　2．在推进全面改革中调整利益关系

　　（1）加快市场化改革。只有在推进资源价格形成机制、环境使用成本机制、要素市场化机制以及与此相关的国有垄断行业改革、产权制度改革等方面有所突破，我们才能够在调整经济利益上奠定一个可靠的制度基础。未来一个时期，市场化改革的“攻坚”，关键就在这里。

　　（2）加快收入分配制度改革。公平地分享改革发展成果关键在于有一个合理的收入分配制度。在这方面，面临两个较为突出的问题：一是劳动报酬在国民收入中的比例长期过低，使相当一部分人在改革中的利益受到不同程度的影响。推进收入分配制改革，首先需要明确的是提高劳动报酬在国民收入中的比重，使大多数人在新阶段的改革中获益。二是城乡间、区域间、不同利益群体间的分配差距还有继续扩大的趋势。这需要通过建立公共服务体制，着力推进城乡间、区域间、不同群体间的基本公共服务均等化。在经济转轨、社会转型过程中，基本而有保障的公共服务是实行再分配的重点。从实际情况分析，基本公共服务均等化不仅是个长期的战略方针，也是近期的政策目标。因为它有着十分重要的现实需求和现实基础。

　　（3）通过政治体制改革，尤其是干部制度改革和社会监管机制的建立，为调整重大利益关系提供政治保障。要把妥善解决中央地方利益矛盾、克服部门利益、防止权力与资本相结合作为近期政治体制改革的重要任务。

　　3．全面总结渐进式改革的经验

　　新阶段的全面改革涉及的矛盾和问题比以往更复杂、更深刻，是一场“新的伟大改革”。它既需要坚持“渐进式”的改革路径，也需要“阶段性的突破”。由此，才能实现改革攻坚的目标。这里，需要对渐进式改革作出较为客观的判断。应当说，近30年以增量改革为重要特征的渐进式改革是基本成功的。我们实行渐进式改革的主要目的，是降低改革成本，顺利推进改革。从现实的情况看，近些年渐进式改革的成本是有所上升的，遗留的问题增多，积累的矛盾增多。某些改革付出了比较高的成本和代价，从渐进式改革中吸取经验，对推进新阶段的全面改革是十分有益的。

　　4．尽快建立改革的统筹协调机制

　　当前，我国利益关系的深刻性、复杂性对统筹协调机制的需求十分迫切。客观地分析，某些改革的“走形变样”、改革不到位，在很大程度上与改革统筹协调机制难以适应当前改革的现实需求直接相关。在全面改革的新阶段，与全面利益关系调整相适应，建立一个由中央直接领导的、超脱地方利益和部门利益的改革协调机制是十分重要的。

　　新阶段的改革面临着难得的机遇。我们能否在未来的几年内实现全面改革的新突破，对于深入落实贯彻

科学发展观、实现全面小康社会的目标极为重要。在新时期新阶段的全面改革进程中，实现由发展大国向发展强国的历史性转变，进一步实现民族复兴的目标，是方方面面对新阶段改革最热切的期待。