百色派出所：创新“一警多能”模式

　　■本报记者冯飞勇李银雁

　　山高路远，一些农村道路交通事故和安全隐患层出不穷，有限的警力如何防控呢？广西百色市公安局的一次创造性探索和实践，回答了这一问题。

　　在远离城区和交通干线的田阳县坡洪派出所采访，记者遇上新老所长的交接班。新任所长李永生现在拥有两个头衔：派出所所长和田阳县公安局交警大队坡洪中队中队长。而老所长荷伟才由于调往城区派出所，不再履行交警职能。现在，李永生及其所带领的派出所民警，日常工作除了治安管理，还有交通管理、派出所和民警职能、身份的变化，是百色市公安局全面实施农村派出所参与交通安全管理的一个外部特征。

　　2005年10月，百色市公安局党委决定在全市选择133个农村派出所设置交警中队，实行“一套人马、两个牌子”的警务工作模式。对于百色市公安局探索实施的这种警务模式，公安部副部长刘金国在专程调研后给予评价说：“这是一种创造，符合一警多能警务改革的发展方向，应予充分肯定，适当的时候在全国推广。”

　　首创派出所管理交通

　　让农村派出所管理交通，这是一次从未有过的全新实践。这个创新出现在革命老区百色，并非偶然。

　　百色市辖12个县（区）133个乡镇，总面积3．62万平方公里，约等于一个海南岛。辖内国道里程448公里，省道1065公里，县、乡、村道共1．2万公里，合计13513公里，其中仅324国道的昼夜车流量就高达1．2万辆。与之相对应的是，全市交通警察仅有371名，人均管理道路里程高达35．5公里。

　　百色市公安局交警支队副支队长王林介绍说，由于面广、线长、路况差、警力不足，交管部门顾此失彼，全市多数县、乡、村公路以及部分山区国、省道处于鞭长莫及、失管失控状态，大量管理工作无法正常开展，交通堵塞不能及时疏通，小事故无人去处理，大事故难以及时赶到现场处理，客车超员、农用车载客、报废车和无牌证机动车上路等现象非常突出。

　　最要紧的是，县、乡、村公路虽然行车不多，但由于等级低、路陡、弯多、狭窄或超载等原因导致的交通事故往往是大事故。2004年，凌云县发生一起特大交通事故，死亡19人；2005年10月4日，田林县的一起交通事故又致使11人死亡。这两起事故，均发生在山区道路上。

　　田林县11人死亡特大交通事故发生后，百色市公安局根据市委、市政府指示，立即召开有交警支队全体领导参加的党委扩大会，专题研究强化交通管理的措施。会议认为，在目前公安机关各个警种和众多的基层组织和群众组织中，派出所最有条件承担农村山区交通管理的重任。

　　“把交通管理责任落实到派出所是百色交通现状的客观要求，是警务改革发展的必然趋势。”百色市公安局党委书记、局长林汉碧在接受记者采访时指出，派出所遍布全市各乡镇，长期与社会各界保持着广泛密切的联系，民警对周边环境路况和风土人情比较熟悉，加上在每个村屯建有“治安中心户”，在调动各方面力量参与交通安全管理、及时准确掌握交通安全动态、有效处置交通事故、维护交通秩序、加强日常宣传教育管理工作、节省行政执法成本等方面具有很多优势。

　　原来人们普遍担心派出所参与交通管理后，治安工作会受到太大影响。事实上，农村山区治安没有那么复杂，案件不多，派出所可以腾出一定力量开展交管工作。农村公路平时行车也不多，只需重点在交通繁忙的路段、时段加强监控即可。

　　刚刚调职的原田阳县坡洪派出所所长兼交警中队中队长荷伟才告诉记者，交通管理与其他治安管理是相互联系、相互促进、密不可分的，可以结合起来开展工作。他在交通执勤过程中就曾发现过漏网的犯罪嫌疑人，并破获多起车辆盗窃案件。

　　成立交警中队，

　　解决执法主体问题

　　事实上，百色市公安局在更早时候就开始对派出所参与交通管理的尝试。当时的主要做法是由县级公安交警大队委托乡镇派出所进行交通管理，派出所协助交警处理交通事故等工作。这一做法在田阳等地经过几年实施，对当地的交通管理起到一定的促进作用。

　　近几年来，百色市委、市政府出于对安全生产的高度重视，也在交通社会化管理方面采取了很多切实有效的措施。不少乡镇成立了安全生产和社会治安联防队，由财政开支聘用联防队员，对维护交通秩序起到了积极作用。

　　但是，无论是委托派出所管理还是成立安全生产和社会治安联防队，都没有让当地派出所取得交通管理的执法权，工作开展起来难度很大。特别是后者，这支力量毕竟是群众组织，加上要耗费不少地方财力，对于山区乡镇政府来说十分吃力，难以长期坚持下去。

　　以在特大交通事故发生后召开的党委扩大会为契机，百色市公安局党委从更长远的目光出发，着眼于建立更科学、更长效、更具战斗力的基层警务制度，果断决定打破警种界限，有选择性地在部分乡镇设置交警中队，派出所实行“一套人马、两个牌子”的警务工作模式，解决了执法主体的问题。交警中队隶属交警大队管理，在县局、分局领导下开展工作。

　　这样，在最基层的公安派出所，民警就兼有了交警的角色，不再严格区分群组警种。对于民警与交警身份角色的转换，林汉碧打了个比方：这就像交警的另一个身份是公路巡警、公安局领导兼任交警领导一样，那是组织内部的事情，不涉及法律问题。专程前来视察的公安部副部长刘金国认为，百色市公安局这样做，没有法律上的障碍，符合法律规定。

　　根据中央有关文件精神，派出所参与交通管理是具有充分依据的。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出：要进一步改革和加强派出所工作，把派出所真正建成综合性的战斗实体。《中华人民共和国人民警察法》把公安机关的人民警察作为一个整体，赋予了依法维护交通安全和交通秩序的职责。从总体上说，参与交通管理应是派出所的权利与义务，也有助于派出所做大做强和基层警察得到全方位锻炼。

　　林汉碧认为，目前公安机关一个很突出的问题是，一方面警务资源严重不足，警力少、经费少、装备落后；另一方面是警种繁多、机构重叠、职能交叉、部门分割、各自为政，警务资源得不到充分合理的使用，造成大量的浪费。设置交警中队的做法，不过多了个牌子，但并没有增加机构，增加编制，不涉及机构编制管理问题，可以为日后公安机关全面推行一警多能、综合执法、节省警务资源打开一个突破口。

　　事实证明，在乡镇派出所设置交警中队，实行一套人马、两个牌子的警务工作模式带来的效果是明显的。2006年，百色市乡镇交警中队累计检查车辆15．78万辆次，查处各类交通违法行为2．45次，依法处罚2．65万人次，自行处理交通事故83起，先行处警163起。通过上路值勤，查获车匪路霸犯罪团伙5个，抓获涉案人员27人；破获盗抢机动车案件71起，查处公路治安案件176起。此外，交警中队还承担宣传交通安全、组织培训办证等工作。

　　2005年和2006年，全市发生道路交通事故数、死亡人数、受伤人数、经济损失四项指标分别比上年下降34．5％、19．9％、34．6％、32．2％和27．4％、12．6％、13．3％、35．8％。今年1至9月，四项指标比去年同期又分别下降12．62％、9．47％、18．63％和22．45％。2006年以来，百色没有发生死亡4人以上的交通事故。

　　田阳县公安局副局长罗忠胜介绍说，设置交警中队后，无证驾驶、无证车辆、客车超载、农用车载客等现象基本杜绝了。由于购买盗窃车辆上路已经不可行，以往从各地偷盗来的摩托车在田阳失去了销售市场。田阳县坡洪镇副镇长谭政阳向记者坦言，设置交警中队使承担生产安全工作第一责任的政府松了一口气。

　　得益于派出所交警中队的发动和组织，百色市机动车辆入户尤其是山区的摩托车入户率大幅度上升。2006年，西林县达到40％，乐业县达到37％，田林县达到25．8％；全市各县（区）的摩托车驾驶考试人数为28084人，比上年增长82％。

　　不断完善改革，确保创新成果

　　林汉碧说，改革之初，的确有个别派出所存在思想认识不到位、执法观念不正确、交管业务不熟悉等情况，个别民警对开展交管工作缺乏主动性和积极性，开展执法工作不规范，甚至出现受利益驱动的不当行为。

　　改革是个系统工程，为使新的警务工作模式发挥积极成效，防止走偏路，百色市公安局从一开始就十分注重制度建设，注重规范化管理，不断完善各项规章制度，认真防范有可能出现的消极因素。

　　为确保乡镇交警中队民警严格依法办事，正确履行工作职责，交警中队民警上岗前后都由交警支队和大队进行业务培训。在明确内部工作关系和责任上，百色市公安局规定，市区、县城和国道、省道由交警支队、大队和原已设置的交警中队负责管理，县、乡、村道路由新成立的乡镇交警中队管理。乡镇交警中队的工作职责有八项。

　　一是在乡镇党委、政府的领导下，落实农村地区低等级公路和等外公路的管理责任制，促进交通安全社会化管理。二是开展经常性的交通安全宣传教育。三是维护交通秩序，确保道路畅通。四是坚持教育为主，依照法定程序纠正和处罚客车超员、货车超载、农用车载客、无证驾驶、驾驶无证车辆、酒后驾车等各种交通违法行为。五是依法处理适用简易程序处理的交通事故。六是调查掌握辖区内的道路、机动车、驾驶人等情况，按规定建立台账。七是预防和制止公路上发生的违法犯罪行为，打击车匪路霸，维护公路治安秩序。八是完成上级交警部门下达的其他交通管理工作任务。

　　为规范中队民警执勤执法行为，百色市公安局还制定《百色市乡镇交警中队管理暂行规定》，明确要求中队民警要严格在划定路段上路执勤，并佩戴由支队统一配发的执勤证和相关装备。派出所设置交通管理室，由大队统一购置办公桌椅、资料专柜和交通管理装备、工具。《辖区交通示意图》、《辖区基本情况一览表》、《交通民警常用执勤执法用语》、《交通违法行为代码》、《道路交通违法处理流程图》等制度要统一图表上墙。建立《违法处理情况登记簿》、《交通安全宣传教育登记簿》、《道路交通事故黑点排查登记簿》、《辖区驾驶员情况登记簿》、《辖区机动车情况登记簿》等台账，对工作情况详细记录。

　　特别是财务制度上规定交通违法罚没实行处罚与收款分离的原则，罚没款一律通过金融机构收取上交，统一使用交警大队下发的交通管理罚没票据。中队不设财务账户，经费开支统一到大队报账。对越权执法、违反罚没管理规定、因执法过错造成损失的，由中队长和当事人承担责任。大队按照各中队开展交通管理工作的实际开支予以补贴，不与罚款挂钩。各中队民警上路执勤参照交警的标准给予补助。为激励工作出色的民警，年底和春运等专项行动期间还开展表彰奖励活动。

　　目前，百色市乡镇交警中队各项基本规章制度已经建立，实现“六个统一”：统一行文设置、统一执勤范围、统一工作职责、统一执法要求、统一管理制度、统一业务培训。

　　按照林汉碧的设想，只要制度保障有力，未来派出所不仅可以“两警合一”，还可以“三位一体”，消防以及其他类似问题都可以参照“一套人马、几块牌子”的办法来解决。为此，百色市公安局也正着手准备开展新的探索，力求为警务改革作出贡献。