财政体制改革视角下的政府间事权划分

　　文／贾康

　　［编者按］

　　今年对于政府财政收入来说，估计又将是一个“丰收年”。中国人过去一直都讲未雨绸缪，而一些研究机构的研究也证明，当一国经济快速发展、税收增长迅速时，财政尤其需要谨慎，否则当经济下行、税收下降时，财政困难将被放大。从现实的意义上看，中国政府的税收虽然越来越多，但作为一个发展中国家，中国仍有太多的地方需要用钱，例如社保就存在巨大的缺口。

　　如何用好、用对这笔钱，无论是对政府，还是对经济的长远发展，都是至关重要。而一切问题的中心，并不在于政府可以省下多少钱，而在于是否可以利用这一有利时机，抓紧推进一些艰难的改革，理顺各方面的制度，尤其是与财政相关的体制，例如各级政府之间的事权划分。

　　相信随着这一改革的推进，中国向公共财政转型的步伐将进一步加快，而这也势必将推动中国基于廉价劳动力参与国际竞争模式的转型。 (谷重庆)

　　贾康

　　1954年出生，经济学博士，著名财经专家。现任财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，财政部高级技术职务评审委员会副主任。

　　多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题。

　　今年前三季度累计，全国财政收入数额达到38917亿元，比去年同期增长31.4％，增收额为9295亿元。预计全年财政收入增收额约在1.2万亿元左右。

　　我国近几年财政运行一个十分引人注目的特征，是年度收入增幅高，连续保持在20％以上，约为GDP增幅的2倍。因此，财政收入占GDP的比重也一路走高，已从1995年的最低点(10.3％)，回升到2006年的18.5％。

　　为什么财政收入增长如此强劲？主要是改革开放后我们减税让利、“放水养鱼”等“解放生产力”的努力进入了“收获期”的表现，既属于财政收入／GDP比重落到过低状态后的一种恢复性增长，也得到了经济持续高速增长这一基本面的支撑。具体分析，增收的主要原因不是由于增加税种和提高税率，而是如下一些因素：

　　1.物价因素(如把GDP增速由不变价还原为现价，财政收入与GDP增幅间的差异会相应缩小)；

　　2.二、三产业的贡献(第一产业现已不提供财政收入，如只考虑对财政收入有贡献的二、三产业的GDP增速，财政收入与GDP的差异又会缩小一块)；

　　3.进口的贡献(进口环节有大量税收，而这些年进口增幅常保持在20％以上，相应构成财政增收的重要因素——比如，今年1至9月进口环节税收完成5619亿元，增幅为21.7％)；

　　4.经济效益和收入水平的提高(随企业效率水平上升，居民个人收入增加，企业所得税和个人所得税都有强劲增长，也是财政增加收入的重要因素——如今年1至9月，所得税完成9934亿元，增幅为34.3％，其中企业所得税同比增长35.9％，个人所得税同比增长29.5％)；

　　5.税收征管水平不断提高，增收的潜力还在不断挖掘出来。

　　此外，也不排除一部分GDP低估因素(主要是第三产业的GDP)和地方税收掺入水分的因素，但这不是主要的。

　　近几年中国经济维持了高速增长的状态，估计2007年全年GDP增速将在11％以上，宏观经济的快速发展为税收环境的改善提供了基础，但随着经济周期的运行，中国不可能永远保持这样的增速。那么在财政资源丰沛的时候，利用手中的富余资源积极推动财政体制改革，提高效率，将可以有效的促进中国经济结构的转型以及宏观经济的长期稳定发展。

　　1.政府事权应合理化

　　中国未来的财政体制改革，应该放在中国经济的全局中去看，这也就是说不但需要改革财政制度本身，也需要健全和完善相关的市场制度、行政管理体制和财产制度。

　　关于财政体制改革方面的问题，过去已有很多专家从不同角度进行过论述。笔者认为，中国未来的财政体制改革，应该放在中国经济的全局中去看，这也就是说不但需要改革财政制度本身，例如减少层级，也需要健全和完善相关的市场制度、行政管理体制和财产制度。其中，笔者认为中国各级政府之间事权的划分将是非常重要的一个组成部分和初始环节。

　　事权划分在中国具有重要的意义，因为在中国建立社会主义市场经济新体制，必须要推进配套的改革——财政体制的改革是配套改革事项中的重要部分，而财政体制要安排好，就需要在各级政府之间关系方面，沿着事权、财权和财力的内在关联，做好制度设计。我理解，所谓事权合理化，就是应该按照市场经济的客观要求，界定好各级政府自己的职能范围，政府既不能越位，也不能缺位，该做的事情要做好，不该做的事情一定不要做。这种比较合理的职能界定，需要在制度上有一个稳定的事权界定。这种事权合理化进程，其客观需求和基本背景是中国经济社会的转轨必然要促使政府的职能和财政的职能做一系列的调整和变化。在这一系列变化中，中国经过十多年的探索，在1998年，明确提出了要建立公共财政框架，即强调财政作为政府理财系统的公共性，强调这种公共性如要能够得到比较好的履行，必须要有规范的公共选择的一套决策程序和监督体系，必须要发展政府理财的民主化和法治化，必须要发展现代意义的规范的预算制度等等。

　　在这里处理好这样一套转变的初始的环节，或者说它基础的安排，就是必须合理界定政府职责。如果政府的事权和职责相对清晰了以后，需要往下推导的重要环节就是所谓的财权了。在具体的制度安排上，财权首先是广义税基的安排和配置。包括各级政府可以拿到什么样的税源，还有它可以有哪些收费，所以说是广义的。收税为主，加上收费，配合在一起，在各级应该以制度的形式做出配置。和广义税基相关的，有一个财权里面不可回避的重要内容，就是税权或者是税费权，它涉及到在各个层级的政府上，可以通过立法确定税种和收费项目等方面的权利。现在不少研究者已意识到，远景上对中国的地方政府可能也需要给它一定的设税权，虽然现在所有的税种都是由中央政府掌握设税权的。还有现在回避不开的税种选择权和税率调整权的问题，这些合在一起，就是必须和事权呼应的财权的基本内容。

　　事权和财权的呼应，是保证这样的体制安排能够正常运转的内在要求，但是哪怕我们把事权做了清晰的界定，把财权做了比较合理的安排之后，不同区域在财力上还是会有不小的差异，需要再附加另外的手段，即需要有自上而下的转移支付，支持欠发达地区。按照比较规范的财权配置，欠发达地区由于所在地税收的丰度不足，不能满足政府职能的需要，那么有必要得到中央和省一级政府的转移支付。

　　2.政府间的投资权纠葛

　　投资权上的纠葛，没有在启动分税制改革时加以解决，结果导致在市场经济不断发展的情况下，中央和地方在事权上延续了投资权方面的纠葛。

　　中共中央关于“十一五规划”的“建议”要求建立健全与事权相匹配的财税体制。胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出，要“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。很显然这种要求的第一个环节，就是要把事权合理化、清晰化。事权有了相对合理的、清晰的界定之后，其他的制度安排和财力规模要和它匹配在一起，内在衔接，统筹协调，实现整个体制的正常运转。

　　但财政改革中存在一个棘手和复杂的问题，就是投资权到底怎么配置。在传统的体制下，曾经提出过要发挥多个积极性，中央、地方两条腿走路。上世纪五十年代，毛泽东就在这样的表述下，探讨中央和地方怎样发挥自己的积极性。在那个时候的认识里，是要解决中央集权过度的问题，但是1958年的实验和1970年的实验，两次大规模的分权，效果都不是很好，因为当时整个经济指导思想上出现了严重偏差，结果在具体财政体制上处理分权问题也不可能找到一个很好的解决方案。当时的认识是不区别投资权的，如果分权，便是允许地方掌握更多的企业，地方做更多的投资。

　　改革开放之后，在相当长的一段时间里，投资权由原来大家认为天经地义的中央和地方都应该拥有，逐渐转变为需要在中央和地方之间有合理分工的想法，有一些研究者提出了从发展的方向来看，地方政府的投资权似乎要打一个问号，主要指的是地方政府办企业的投资。本来有一个在中央和地方的投资权上作出划分的可能机会，就是1994年实行财税的配套改革。从1994年开始，确立了以分税制为基础的分级财政框架，跳出了过去中央、地方分成、包干制的思路，按照市场经济比较通行的原则，试图把不同的税种划分到中央和地方各级，各级有自己的税种、有自己的税基，按照这样财权的安排，使中央和地方形成稳定的分配关系。在当时，对中国改革来说，意义最为重大的进步，是走到了分税制的框架，就意味着中央和地方各级政府对于企业的控制方式，发生了重大变化。

　　过去没有实行分税制的时候，是按照企业的行政隶属关系来组织财政收入的。改革开放以后，实行地方包干制的过程中，地方的积极性主要体现在尽量多办企业上，按照行政隶属关系，这都是本地的财源。所以多办企业，创造更多行政隶属关系下的企业提供财政来源，就等于壮大了地方政府的实力。这当然调动了地方的积极性，但在很大的程度上，这把过去中央政府对企业的控制，转移到了地方政府身上，都是对企业过多的干预和过多的关照。企业在分权的过程中，总是反映活不起来，因为按照行政隶属关系组织收入，行政上主管它的政府就是它的“婆婆”，这个主管者，可以对它过多干预和关照，从而难以使不同的企业得到公平竞争的起跑线，来开展自己的生产和经营。

　　这个问题到1994年财税配套改革的时候有了重大的进步，搞分税制，说清楚所有的企业不分大小，不论行政级别，在法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后的收益按照产权规范和政策环境自主分配。这当然是在市场经济发展过程中一个重大的进步，是形成企业公平竞争局面的重大进步。

　　但是，中央和地方兴办企业的投资权，在1994年处理体制问题的文件里，做的是模糊处理。财政部业务司局的官员曾表示，这个问题我们是知难而退，不敢说哪级政府可以办企业，哪级政府不能办企业。看1994年那个文件表述的话语，等于说各级政府都有兴办企业的投资权。这样一来，1994年的改革在政府投资的事权方面，仍然没有非常清晰的规定，不存在于各级政府的生产经营项目投资权上，谁可以进入、谁不可以进入的区别。现实生活中，各级政府(在我国是五级)，在以后的发展过程中，投资办企业的热情迟迟不能降低。地方政府在财政困难的情况下，仍然从政绩考虑，从地方官员“为官一任、造福一方”的压力考虑，千方百计从预算外筹集资金，或者不惜去借款，以拼盘的方式或者其他的方式兴办企业。这种对于企业投资的兴奋，造成了深化改革里难以处理的问题。

　　1998年，政府明确提出建设公共财政的目标，以后一步步逐渐意识到和作出了明确的要求，让地方政府把自己的职能转到公共服务、提供公共产品方面来。但他们的行为，却实际上往往是更多地把自己的职能定位在政策倾斜和生产经营的投资活动上。在一些发达区域，领导者的意识转变得快一些，他们已经说地方政府可以不直接进入企业投资了，但是他们也要千方百计以政府官员出面的形式做招商引资和比较直接的操作，相互竞争以优惠的措施把国外的和其他地区的企业投资吸引到自己的辖区里来。

　　这样的状态，在建设公共财政的过程中，延续了过去中央和地方投资权上的纠葛。过去中央和地方在兴办企业之后，地方认为中央总是把那些经营状态好的企业上收，而经营状态不好的企业，又可能被下放到地方。而同时，中央又认为地方在兴办企业的问题上，没有全局的眼界，搞了大量低水平和盲目、重复的建设，影响了产业结构的优化等等。中央和地方这种长期谈不拢、“伤感情”的投资权上的纠葛，1994年在当时种种的制约条件下，没有在启动分税制改革时加以解决，结果导致在市场经济不断发展的情况下，中央和地方在事权上延续了投资权方面的纠葛。

　　3.公共财政背景下应积极理清政府投资权

　　在地方政府退出一般竞争性的投资领域的同时，笔者认为中央政府应该比较有限地参与竞争性的投资。

　　现在需要更加全面地建设公共财政，那就需要进一步理清这个问题了。从研究的角度，有这样一种认识，就是从中长期发展来看，在中国应该使地方政府逐步退出兴办企业的投资领域，我本人也赞同这种主张。地方政府在中国现在有四级，可以首先要求比较低端的政府，乡镇和县一级的政府，在财力很困难的情况下，真正把自己的职能收缩到公共产品的提供和服务上来，而不再去介入兴办企业的投资。比较高端的政府也应该逐渐在地方政府层面上退出生产经营的领域。如果以后能够减少层级，地方大致就是省和市县两级。按照市场经济总体的要求，中央和地方事权的划分，如果要得到相对合理和清晰化的处理，比较可行的就是要明确地方政府从省到市县，都退出生产经营方面的投资领域。

　　如果那个时候还有“地方投资”的话，只能是公共工程、公益性的基础设施，还有一些在当地带有准公共产品性质的与政府职责相关的、仍然可以被称为投资的实体建设，例如建设自来水厂，但这已经明显区别于一般竞争性的投资领域了。

　　在地方政府退出一般竞争性的投资领域的同时，笔者认为中央政府应该比较有限地参与竞争性的投资。主要应该介入一些特大型、长周期、跨地区的带有战略意义的项目。比如说在上世纪八十年代，中国兴办了宝钢这样特大型的钢铁企业，这种特大型项目，中央政府在可以预见的将来仍是需要介入的。还有像三峡、京九工程，虽已经带有一定的自然垄断性，但是实际上又和市场的竞争行为有不少的关系。所谓中央政府有限参与这种特大型项目，一个是数量上不会太多，再一个就是在投资方式上，应该尽可能少花钱，多办事。比如说以后并不一定沿用政府办什么项目就百分之百把钱投入的方式，可以采取控股、参股，甚至某些项目的以贴息调动社会资金来兴办的方式。如果能够靠贴息解决问题，政府就不一定参股，如果能以参股的方式把项目兴办起来，就不一定用控股方式，如果能用相对控股的方式解决问题，就不一定要绝对控股，尽可能把公共的财力更多用于比较纯粹的公共产品和其他准公共产品上。有一定竞争、市场调节功能的投资，尽可能让市场发挥资源配置的作用，引导企业和企业集团更积极地进入这些投资领域。这样的一种分工既能够处理好政府和企业的关系，同时也有利于解决过去中央和地方之间长期扯不清的投资权纠葛。

　　如果各级政府投资权的问题能够合理地理清，其它公共产品和公共服务方面的事权便相对好处理，哪些分别承担、哪些共同分担，可以动态调整优化，由粗到细地形成各级政府的事权明细单和职责分担具体方案。像社区服务、国道建设、国防以及气象预报等领域的权责如何划分，届时将比较容易在各级政府之间达成共识，也比较容易在技术上操作。而财政体制改革的成功推进，必将促成政府行为的合理化，有利于为中国经济的继续快速发展创造一个良好稳定的宏观环境。