六学者“上书”全国人大　建言劳动争议处理立法

　　本报记者 陈默 王世玲 北京报道

　　按草案规定，多数案件只能通过仲裁裁决，不能向法院起诉。建议书认为，这种做法确实能缩短劳动争议解决的周期，但同时会造成公正性问题。

　　10月16日，一封名为《衷心期望制定一部科学的、完整的劳动争议处理法——对〈劳动争议调解仲裁法(草案)〉的修改建议》的建议书被送交全国人大常委会。

　　六位建言者汇聚了中国劳动法学领域的许多领军人物，他们分别是：

　　中国人民大学法学院教授、中国法学会社会法学研究会名誉会长关怀；

　　中国人民大学法学院教授、中国法学会社会法学研究会顾问王益英；

　　中国政法大学教授、中国法学会社会法学研究会顾问王昌硕；

　　中国劳动关系学院劳动法研究室主任、国家协调劳动关系三方会议劳动法律政策研究委员会委员王向前；

　　中华全国律师协会劳动与社会保障法专业委员会主任、中国法学会社会法学研究会副会长姜俊禄。

　　年届80岁高龄的关怀教授是中国劳动法学界的泰斗级人物，他在接受本报记者采访时表示，这个草案现在还有一些不足，“我们希望能像《劳动合同法》和《就业促进法》立法那样，公开草案，广泛征求意见，制定一部科学的、完整的劳动争议处理法。”

　　六学者指“内容并不完整”

　　劳动争议处理立法是继《劳动合同法》和《就业促进法》之后，事关亿万劳动者切身利益的重要立法。作为一部程序法，它将会对劳动合同法以及相关劳动立法的实施产生关键影响。

　　10月24日至28日举行的十届全国人大常委会第三十次会议上，将对《劳动争议调解仲裁法》草案进行第二次审议。在之前的8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议首次审议了该草案。

　　据中新网报道，此次提交二审的草案做了几处修改，首先是将劳动争议的仲裁时效由原来规定的六个月延长为一年，并增加规定，劳动关系存续期间拖欠劳动报酬发生争议的，不受一年的仲裁时效限制。另外，草案还明确规定，劳动争议仲裁将不收费。

　　除此之外，草案的基本格局没有变化。六学者在建议书中认为，草案的定位为“劳动争议调解与仲裁法”，内容并不完整。

　　关怀教授说，从建国初，我国就形成了涵盖协商－调解－仲裁－诉讼等几个环节的劳动争议处理机制。这套机制后来被相关法律法规，特别是1994年制定的《劳动法》所确认。

　　一位学者分析，目前的《劳动争议调解仲裁法》草案，给人的感觉是只有调解和仲裁两个环节，不利于保持劳动争议处理程序的有机完整和方便适用。

　　建议书提出，应该制定内容完整的《劳动争议处理法》，不仅仅规范调解与仲裁，还应当规范法院对劳动争议的审理，特别是对法院审理劳动争议案件的特殊性问题作出详细规定，并建议设立专门的劳动审判庭。

　　应建立“或裁或审、各自终局”的体制

　　现行草案基本维持了目前“一调一裁二审”的争议解决机制，规定仲裁为劳动争议处理的强制程序，并规定三类劳动争议案件实行仲裁终局。这是引起争议最大的地方。

　　草案规定，三类劳动争议仲裁案件，仲裁裁决为终局裁决。包括：报酬、工伤医疗费、经济补偿、养老金或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议；因履行集体合同发生的争议。

　　这几类劳动争议实际上涵盖了大多数的劳动争议案件，这意味着多数案件只能通过仲裁裁决，不能向法院起诉。建议书认为，这种做法确实能缩短劳动争议解决的周期，但同时“实施的结果很可能使劳动者利益受损，且在受损后还不能提起诉讼。”

　　尽管《草案》规定，当事人可以申请法院撤销裁决，或者申请不予执行。但是，学者们分析说，法院对撤销裁决的申请一般只作程序性审查，对案件实体公正与否不作审查；而由于绝大多数劳动争议案件都是由劳动者提出，用人单位才是被申请执行人，申请不予执行的制约主要是对用人单位有利。

　　也就是说，“可以被用人单位用来继续拖延履行法律义务和在争议处理中拖垮劳动者”，背离了立法的初衷。

　　不仅如此，一位学者分析说，最大的问题在于，该草案在规定强制性仲裁的前提下实行仲裁终局，这样的设计限制了公民的诉权，即获得司法救济的权利。

　　在8月的第一次审议中，李连宁、杨兴富等多位全国人大常委会委员对此提出了意见。杨兴富表示，必须是尊重当事人自主选择的权利，草案的规定限制了当事人行使诉权。他介绍说，世界上绝大多数国家对劳动争议的案件并没有强制仲裁，也没有采取“一裁终局”的做法。

　　六学者也在建议书提出，草案的规定可能导致申诉案件大量增加，“会形成新的、大面积的不稳定因素”。因此建议采取“或裁或审、各自终局”的体制，让当事人选择通过仲裁或者诉讼来解决争议，而两种途径各自终局。

　　一位学者认为，草案的另一缺陷是缺乏关于仲裁机构的责任规定。劳动法规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位代表组成，但未对劳动争议仲裁委员会的性质做明确规定。实际上劳动争议仲裁委员会均设置在劳动保障行政部门内，如果缺乏对仲裁机构违法违纪的责任追究规定，不利于确保公正。

　　前述学者分析说，“或裁或审、各自终局”的好处是，一方面可以减轻劳动仲裁机构和法院的压力，另一方面，也可以形成仲裁和诉讼两种机制之间的有效竞争，促使仲裁增强其公信力和权威性，发挥其简便、快捷的优势。

　　调解机制与工会作用之辩

　　建议书关注的另外一个焦点是有关调解机制和工会的作用。

　　关怀教授说，我国劳动争议处理一直坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的原则。《劳动争议调解仲裁法》(草案)中对调解制度增加了一些规定，比如，劳动争议可以向企业劳动争议调解委员会申请调解，或向基层人民调解组织、依法在乡镇街道设立的劳动争议调解组织申请调解，这是不小的进步。但是，他认为有必要明确基层调解组织和乡镇街道调解组织与工会的关系，应当充分发挥工会的作用。

　　但是，目前的草案对于调解和仲裁的规定并不平衡，有关调解的一章规定只有六七条，而仲裁的规定达到了一章四节三十多条。

　　更大的争议还在于工会作用的问题。草案规定，“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员或者全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由双方推举产生。”

　　而现行《劳动法》对劳动争议调解委员会的规定是，“由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。”该人士认为，《劳动争议调解仲裁法》作为《劳动法》的配套法律，只能依据基本法律作出具体细化的规定，而不能与之相矛盾。

　　而中华全国律师协会法律援助与公益事务委员会常务副主任佟丽华认为，如果对违反劳动法的单位不是及时给以处罚，而是让劳动者通过劳动争议解决方式来自行解决，等于是把政府查处违法行为的责任推给了处于弱势中的劳动者自己，这会导致违法成本很低，纵容违法者。

　　因此，他建议将现有劳动仲裁资源充实到劳动监察中去，建立起类似“劳动警察”的强有力的执法力量，从根本上减少劳动违法现象。