政府集中采购管理和运行体制亟待理顺

　　政府集中采购在我国还是一项新生事物，随着采购规模和采购范围的不断扩大，四年前颁布的《政府采购法》已经不能满足实际工作的需要。内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌、河北省级政府采购中心副主任王孟瑜等人指出，在政府采购管理和运行过程中，因法律体系不完备引发的一些深层次矛盾和问题逐渐突显出来，一定程度上成为制约和影响我国政府采购事业健康发展的不和谐因素。因此，完善和配套政府采购法律体系已成为理顺政府集中采购管理和运行体制的当务之急。

　　法律缺陷对我国政府集中采购制度带来负面影响

　　对集中采购机构的设置和行政隶属关系不明确，造成政府集中采购机构设置不统一，给政府采购执行带来诸多问题。

　　目前，我国从中央到地方都普遍组建了政府集中采购机构，目的是构筑起监督管理与采购执行相分离的运行体制，突出集中采购的强制性，以获得规模效益，同时与国际接轨，使政府采购在实现国家经济和社会发展政策目标方面发挥作用。然而，目前的状况是，从中央到地方，集中采购机构的设置、管理模式和隶属关系五花八门。

　　据调查，全国31个省、市、自治区设有30个本级集中采购机构。其中，河南和贵州不设集中采购机构，所有的政府采购项目都交给社会中介代理采购；江苏设有两个省本级集中采购机构，一个隶属省财政厅，一个隶属省机关事务管理局；有10个省归口财政部门管理；有八个省隶属机关事务管理局；有四个省属省政府直接管理；有两个省挂靠政府办公厅；有三个省隶属机械设备成套局；还有三个省分别隶属商务厅、国资委和政府采购管理委员会管理。

　　从中央和国家机关的情况看，也是“多架马车”并行。中央直属机关、中央国家机关和全国人大机关都设有集中采购机构，分别隶属于各自的机关事务管理局。税务总局、人民银行、海关总署等垂直管理部门也都设有属于自己管理的集中采购机构。

　　除隶属关系不一致外，集中采购机构的性质和管理模式也各不相同，大多数为全额拨款事业单位，少数为差额拨款或自收自支事业单位。

　　集中采购机构设置不统一给政府采购执行工作带来许多问题。一是多数集中采购机构并未与承担政府采购监督管理职能的财政部门“脱钩”，“裁判员”和“运动员”同属一个“婆婆”领导，监管机构与执行机构职责不清，相互扯皮，工作错位、越位的矛盾时有发生；二是各级集中采购机构从事着完全相同的工作职责，即为本级财政预算单位采购纳入通用采购目录的项目，主要是公务用车、IT产品、办公家具等。三是由于无法实行统一管理，一些集中采购机构因内部岗位设置不科学，采购程序不规范，执行过程不严格等引发采购单位或投标企业质疑、投诉的案件时有发生。

　　大量集中采购委托社会中介，主渠道作用难发挥

　　对法定代理和委托代理界定不明晰，导致大量集中采购业务委托社会中介采购，政府集中采购机构的主渠道作用难以发挥。

　　《政府采购法》第十六条规定，“政府集中采购机构为采购代理机构”，“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人(需要采购的政府部门)的委托办理采购事宜”；第十八条又规定，“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。政府集中采购作为一项公共管理制度，强制性是其基本特征，但令人遗憾的是，《政府采购法》的相关条款并没有明确区分法定代理和委托代理之间的法律关系，不论是集中采购机构，还是社会中介机构，现行法律一概称之为采购代理机构。

　　据财政部公布的数据，2004年全国集中采购机构的采购规模为1270亿元，占采购总规模的59.5%，2006年这一比例下降为39%。全国有数百家社会中介机构相继获得了政府采购代理资质，以部门集中采购方式委托社会中介采购的势头日益高涨，这意味着全国有三分之二以上的采购项目都通过社会中介机构来实施采购。

　　大量集中采购项目委托中介机构代理采购引起很多业内人士的担忧。社会中介机构以营利为目的，为争取采购业务不仅会对采购人施展浑身解数，且必须做到言听计从、百依百顺，否则就成了“一锤子”买卖。如果这种现象不加以控制，等于为权利寻租开了口子，为规避集中采购留出空间，也给政府采购反腐工作增加新的课题，更为严重的是政府集中采购制度将流于形式。当然，政府集中采购也不排斥社会中介机构，它们应该成为集中采购机构的补充，二者形成一定的竞争，有助于推进政府采购的规范化和专业化。

　　应尽快出台《政府采购法实施条例》

　　《政府采购法》已颁布实施四年了，与之配套的实施条例却始终没有出台。通过实施条例可以弥补现行法律的缺陷和不足，有助于理顺政府采购管理和运行体制，为政府采购当事人依法行政提供更为充足的法律保障。

　　在“管采分离”的基础上，逐步建立监督管理、采购执行和采购人三位一体，相互制衡的政府采购管理和运行体制。

　　首先，要严格按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的规定，将财政部门管辖的集中采购机构与之“脱钩”，实现监督管理机构与集中采购机构真正意义上的分离。

　　其次，以规范政府采购各当事人的利益行为中心，进一步明确监督管理部门、集中采购机构和采购人的权力、义务和职责，形成三者之间相互平等、相互监督的管理和运行机制。

　　第三，强化纪检监察和

　　进一步明确集中采购机构的定位和机构设置要求，加强对集中采购工作的领导和协调。

　　要统一集中采购机构的设置和隶属关系。为确保政府集中采购能够不受干扰，独立行使招标采购职能，按照集中机构不隶属于任何部门的法律规定，政府集中采购机构应明确隶属本级人民政府直接管理。

　　为加强对集中采购机构的业务指导和统一协调，可考虑赋予上一级集中采购机构对下一级集中采购机构进行业务指导的职能，逐步形成全国统一规范的政府采购模式、执行标准、业务培训和机构考核管理体系。