谁来提供农村养老保障？

　　■中国农村养老保障问题及对策系列报告之一■林永生

　　近年来，民生问题成为社会各界关注的焦点，而农村人口的养老保障是关乎民生问题的重中之重。

　　西方国家的老年农民比城市居民拥有更多资产，农户不但拥有他们平生耕种的全部或部分土地，还投资于大量的牲畜和农业机械，这些资产就可以随时变现以备不时之需。即使这样，农民也和城市居民一样被纳入国家统一的社会保障体系中。但是，中国农民没有土地所有权，不能靠变卖土地养老，他们多采用传统方式进行农业生产经营，对牲畜和现代农业机械的投资很少。与此同时，中国农村居民被排除在正规的社会保障体系之外，政府不愿意在生产系统之外重建一套社会保障体系。不过，这并不意味着农村老年人的生活没有保障，这种保障来自于那种两代、三代甚至四代同堂的家庭结构，老年人不但可以依靠与他们共同生活的家庭成员，而且还有可能从住在外面的子女那里得到资助。然而，近二十多年来，农村人口的出生率急剧下降，老年人口的比例却迅速上升，这可能意味着未来相当长的时期里，会有越来越多的农村老年人将独立生活或只与其配偶共同生活，因此，他们中的很多人会失去来自家庭的生活来源和保障。

　　中国包括养老在内的农村社会保障模式，随着农村土地制度及农业生产和经营方式的变革而变化，大体经历了五个阶段，即家庭保障＋政府、社区扶助→集体保障＋国家救助→家庭保障＋国家救助→家庭保障＋社会保障试点→家庭保障＋国家救济。但由于以集体所有制为内核的农村土地制度以及与之相关联的农业生产方式并没有发生实质性的变化，从而决定了农村以土地经营为基础的家庭保障主导模式没有发生根本改变。

　　从规范分析的角度看，究竟谁应该作为提供保障的主体？

　　首先是政府。公民对国家的第一需要即提供基本生活的安全保障，国家合理存在的前提条件就是提供这个保障。构建完善的社会保障体系政府具有无限责任。实际上，中国的《宪法》也明确阐述了政府的社会保障责任：1954年《中华人民共和国宪法》第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐渐扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”；2004年《宪法（修正案）》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”“社会保障制度”首次出现在中国《宪法》当中，表明党和政府对民生问题的深刻关注和重视，希望从制度上巩固和稳定社会保障体系。

　　其次是集体。尽管它不是一级政府组织，很大程度上是乡镇政权的延伸。作为农村居民终身劳作的统一管理单位，集体一直承担着税费代征代缴、农田水利基本建设、土地分配和管理、救助困难村民、协调社会矛盾以及维护农村社会稳定等基本功能。此外，几乎所有农村居民在青壮年时期，除了向国家交纳税金以外，还必须向地方政府以及乡村集体组织交纳各种费用：一是乡统筹，现行政策允许农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通这5项公共事业所需费用在全乡范围内统筹，即所谓“五统”。二是村提留，现行政策由此规定，村级组织可对农民收取

公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业。公益金用于“五保户”的供养、对特别困难者给予补助以及其他集体福利事业。管理费用于干部报酬和管理开支。另外，农户还必须为所分配的耕地交纳“契约费”。这就是所谓的“三提留”。三是各种地方性集资、收费、摊派等名目繁多的社会负担，即所谓的乱集资、乱收费和乱摊派，又被称为“三乱”。四是罚款，即各种地方机构对农民的违章行为——例如超生——所做出的处罚。政府对生育进行严格控制，对超生的处罚也非常严厉，不过，如果农民能够缴纳足够的罚款或者向官员行贿的话，他们仍然可以生育更多的小孩。在很多情况下，对哪些行为进行处罚以及罚款多少完全是任意的，依靠这种随意性很大的罚款对收入进行填补已经是公开的秘密。五是货币等价物，即所谓的强制性劳务，包括为防洪、维修建造灌溉系统、学校道路建设、修建水库、造林等工程提供无偿劳动。当然，有些地方政府别出心裁，竟然对此提出“以钱代工”。六是教育费，农村居民必须为他们的教育支付绝大部分费用。姑且不论这些费用是否合理，仅从权利和义务的一致性角度来看，集体也有责任和义务去承担对农村老年人口的保障，

　　再次是个人。诺贝尔经济学奖得主莫迪利安尼教授提出了“生命周期的消费储蓄理论”，认为理性居民为了平滑一生消费，避免消费水平的大起大落，通常会选择在青年和老年时期，消费多一些，收入很少，突出表现为“负储蓄”。而在中年时期，劳动能力增强，收入多一些，消费少一些，突出表现为“正储蓄”。 实践和理论是一致的，纵观世界各国的社会

养老保险制度，国家、集体和个人三者共同作为社会养老保障的主体，个人也必须要为自己的老年生活有所准备。

　　最后是家庭成员。恪守孝道一直为社会接受和赞赏，并成为道义评判标准传承至今，使得未经历过像西方那样工业化过程的中国农村，仍然保留着“孝文化”的浓重烙印。人们对于养老方式的选择正是文化内化程度的体现，内化程度越深，就越倾向于选择家庭养老。我们在调研中发现：大部分老年农民认为，只要儿女在，就接受儿女反哺式的家庭养老。青壮年群体也有一半以上表明，在力所能及的情况下更倾向于自己赡养父母。但是需要强调的是，在我国农村社会养老保险制度建设过程中，传统的“孝”文化和家庭观念会带来巨大的“阻滞成本”，这种非正式制度的惯性在客观上延缓了我国农村社会养老保险制度的建设进程。从这个意义上，家庭成员充其量只能作为农村居民养老保障的道义主体，在正式的制度安排中，不能把此考虑在内。

　　（作者单位：

北京师范大学经济与资源管理研究院）