“廉租新政”前行

　　天下论衡

　　本报记者 李新程 东升 马娟 实习记者 颜金成 北京报道

　　·前言·

　　住房问题是重要的民生问题。近十年来，中国主要城市的房价一路攀升，普通居民只好望楼兴叹。到了今天，北京、上海、广州、深圳等一线城市的房价已经远远超出普通民众所能承受的范围。如何保障居民住房问题，已经成为当下政府工作中的一个重点。

　　8月13日，国务院在其网站上发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(下称《意见》)，提出加快城市廉租房建设，着力解决低收入家庭的住房困难，并要求在2010年，全国实现廉租房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大到“低收入住房困难户”。

　　8月24日，全国住宅工作会议在北京召开，曾培炎副总理在讲话中明确提出，年底前出台城市廉租房建设的相关配套措施，尽快制定保障性住房的各项配套措施。

　　新一轮“房改新政”正在紧锣密鼓的进行当中，经历了长达数年的房价调控之后，房价并没有出现预期中的下降。政府终于开始转换思路，把住房保障作为重要的公共服务责任，期望以此打开房价调控的新局面。

　　这次“房改新政”中的亮点有两个，一是中国的“保障性住房”被提到了空前的高度，二是对于商品房的涨价问题，《意见》也将采取跟以往不同的调控方式和思路。另外一个值得注意的地方就是，这次“新政”提出了明确的时间表，无疑，这为新规的执行带来了压力和动力。

　　纵观这次“房改新政”，中央政府的思路已经明确，并且把保障低收入者的住房问题列入地方政府“政绩考核”之中。不过，不少规定的弹性会不会给“房改新政”措施的落实带来障碍，现在还不好下结论。新规出台，令人欣慰；新的措施能否在具体执行过程中得到很好的执行，才是人们更加关注的问题。

　　值此，本报诚邀国家发展与改革委员会宏观经济研究院副院长刘福垣，中国社会科学院金融研究所研究员易宪容，亚杰雅康中国机遇资产管理公司合伙人、前里昂证券董事总经理李惠对此发表各自的看法，是为本期“天下论衡”。

　　1.新政解读

　　24号文起到的效果可能比以前的措施都好，因为24号文的实施主体是政府，不再是由商业机构落实。24号文件出来之后，政府在廉租房问题上肯定要有所偏重。

　　《21世纪》：8月13日，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》，也称24号文)出台，较之近年的房地产调控政策，这次《意见》可以说有些突破，更多关注低收入家庭住房的保障问题。《意见》发布的背景应该如何理解？怎么看这次房改的措施？

　　易宪容：面对各地房价的快速上涨，政府已经意识到这个问题的重要性，并希望通过建立一套有效的住房保障体系来解决低收入家庭居住问题。从这个意义上说，24号文朝着有利于广大民众住房改善、建立适应中国的房地产市场发展模式上迈出了一步，也是对18号文件的纠偏。

　　《意见》对廉租屋和经济适用房的基本对象、建筑面积、产权属性、资金来源、市场流转等方面做了规定，并希望以此来保证城市低收入家庭的基本居住条件，以此来建立与完善中国的住房保障体系，明确廉租房制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径。这些都是十分必要的，正因为这样，对于城市低收入者来说，让他们基本居住权有所保障，体现出政府以人为本的一个重要方面。

　　刘福垣：住宅既可以是投资品，也可以是消费品。一般工薪阶层的工资中只包括房租，大多是无力购买住房，因此，租赁消费是大多数劳动者理性的选择。最近，为了解决城市低收入家庭住房的难题，国务院专门制定了相关意见。24号文的出台说明我国政府对住宅问题的认识产生了巨大的飞跃，一定会得到全国人民的热烈拥护。只是，24号文中提到的责任还需要进一步明确，可操作性也需要进一步加强。

　　在市场经济条件下，劳动力市场的波动和劳动者的退休是不可避免的，因此，总会有一定数量的劳动者要成为社会保障的对象，国家对他们的社会保障的目标补贴中不可避免地要包括房租补贴。

　　李慧：24号文出台的背景之一是，2004年以来调整新建商品房供应量、住房规格等一系列调整效果不明显。24号文的效果可能比以前的措施都好，因为24号文的实施主体是政府，不再是由商业机构落实。24号文件出来之后，政府在廉租房问题上肯定要有所偏重。

　　《21世纪》：“房改新政”的主要对象是“低收入家庭”，但根据数据显示，“低收入家庭”在城镇人口中只是少部分。城镇人口中的大部分都是中等收入阶层，这些人群是城市建设的主要力量，但是由于他们收入仍然不足以承担现在的高房价，同时又不能享受到廉租房带来的便利，中等收入人群的住房需求如何得到妥善解决？

　　易宪容：为了保证每一个居民的基本居住空间，就得用立法形式建立适应中国的住房保障体系。在这个住房保障体系中，首先要让那些丧失生活能力的人群和贫困人群有基本的住房保证，这部分居民的住房保障基本就是廉租房。

　　20％左右的中高收入者完全可以通过商品房市场自己解决住房问题。而这个中高收入的商品房市场既可是投资品，也可以是消费品。

　　上述两类之外其余的居民基本上属于中等收入阶层，这些人的住房问题，同样需要通过市场来解决，但他们则需要在政府帮助下进入房地产市场。而且这个房地产市场只能是住房的消费市场，而不可是住房的投资市场。在这个范围内的居民住房只能是每户一套。同时，政府可以通过税收、信贷优惠、货币补贴等方式帮助这些居民进入房地产市场。如果按照这样的模式来做，中国的房价就会慢慢回归理性。让绝大多数居民都能够进入房地产市场，政府对房地产市场也就不需要干预太多了。

　　李慧：政府提供廉租房，房屋供应的层次还是有差异的。是否能够很好地保障中等收入人士的需求？我想很难一步做到，从轻重缓急来看，肯定还是最低收入人群最需要帮助，因为从教育背景、年龄结构等方面看，最低收入人群收入的改善要比受过比较好的教育、就业机会相对较多的年轻人困难得多。在资源有限的情况下，政府肯定是应该先帮助最需要帮助的人群。

　　我觉得要将市场行为与政府保障相结合。中等收入人群未来有两个可能，一是收入水平降低，慢慢就归到低收入人群里。二是这部分人群的收入也可能往上走，因为这个阶层的人大多是中青年，发展潜力比较大。对中等收入人群和低收入人群，国家在政策对待上可能会有些区别。

　　刘福垣：目前中等收入阶层的大多数人，理智的选择应该是租住住宅。在我国当前的经济发展水平上，住宅的最佳流通和消费形式应该是租赁。我国目前处于发展迅速、社会巨大变化的阶段，劳动力在产业、地区和国际间流动的规模是相当巨大的，不停的流动将是未来几十年经济生活正常的现象。所以，实事求是地以平常心对待住宅问题，就应该是宜租则租，宜售则售。政府的调控目标不应该是让所有的人都能买得起住宅，而是让所有的人都能租得起住宅。

　　2.如何落到实处？

　　社会保障住宅不能靠市场，而主要是靠政府在社会保障体系内解决问题，应确保地方政府社会保障住宅投资的充足。

　　《21世纪》：《意见》提出，加快建立健全以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭困难的政策体系。这次廉租房新政中，中央已经把低收入群体的住房保障作为政府的重要公共职责。不过，从这次24号文的条文来看，有些规定还具有一定的弹性。其中，廉租房和经济适用住房在新的住房政策中如何分别承担各自的功能？

　　刘福垣：社会保障住房是政府为社会保障对象量身定做的住房，是政府把社会保障开支转化为专项投资建设的住宅，对社会保障对象的住宅消费补贴是政府所需要的。我认为，可以尝试把廉租房和经济适用房合并，统一为社会保障住宅，由各级政府用社会保障资金建设，只租给社会保障对象。目前社会保障资金不足，可以发行社会保障住宅债券，也可以划拨部分国有资产的租金、利息和利润来专项投资。社会保障住宅每套的建筑面积应该在50－60平方米之间，不宜低于50平方米。这不仅是着眼于当前，也是考虑到五十年、一百年之后的情况。

　　社会保障住房的租赁经营必须坚持保本微利的原则，随着住宅的升值而逐步提高。当个人收入提高到可以独立支付市场房租水平之后，必须搬出社会保障住宅。社会保障住宅不靠市场，只靠政府在社会保障体系内解决问题，应确保地方政府社会保障住宅投资的充足。

　　易宪容：住房问题作为一个重大的公共问题，如果不通过整个社会的利益相关者一起来讨论，并通过民主的方式、科学的决策程序来制定平衡所有的利益相关者的公共政策，在住房政策问题上实现利益平衡是不容易的。制度安排的利益不平衡性不仅使制度安排的有效实施较为困难，而且弱化了这种制度安排的合法性基础。

　　对双限房及两个70％的规定，尽管可以让住房结构得到调整，如果这些规定能够全部落实的话。但如果这些住房仍然是投资品而不是限于消费品时，投资者同样可以进入市场炒作小户型住房。在这种情况下，住房结构的调整、住房供应量的增加都有可能面临困难。

　　《21世纪》：这次“房改新政”两个方向并重，那就是保障低收入者的住房，同时还强调要稳定住房价格，促进房地产市场健康发展。两者如何兼顾？

　　易宪容：其实这是两个不同层面上的问题。对城市低收入者来说，他们本来就没有能力进入房地产市场，房价高低都是一样，当然房价过高的时候更是如此。既然低收入者没有能力进入房地产市场，他们的住房困难就只能通过住房保障体系来解决。从这一点来看，他们住房问题的解决与房地产市场价格的变化没有直接必然的联系。

　　另外，这次《意见》强调稳定房价，问题是价格稳定在什么水平上。如果把房价稳定在很高的水平上，这种房价的稳定意义不大。因为，在这种情况下，中等收入者同样还是没有能力进入高价的房地产市场。同时，如果对房地产市场没有限制，而政府又要稳定房价，这样的房地产市场又会吸引大量投资进入房地产。房地产市场价格并非是稳定，而是由市场供求关系来决定，关键的是房地产市场供求关系所指的内容是什么，是投资还是消费。

　　李慧：实际上，两者不在同一个市场内，一个是政府定价，由政府执行的，另一个是市场定价，由企业实施。当然，两者也有联系，如果商品房销售和租赁价格上涨太快，就有可能导致廉租房的租金价格相应上涨，导致租房人群承受的压力上涨。但相对来说，廉租房的租赁价格与经济适用房的销售价格没有太大关系，经济适用房的价格实际上随市场变动的幅度不大。

　　就目前来看，土地供应制度实际上有很多需要改进的地方。现在基本上都是出价高者得，由于地产行业仍旧有较大的利润空间，导致一些公司，甚至是从没有做过地产开发的制造业企业也参与到土地竞买中来，导致地价不断飙升。土地成本高，新建商品房的价格会更高。

　　《21世纪》：此次廉租房新政中，中央已经明确提出，把低收入人群的住房保障列入“政绩考核”，这体现出中央督促地方政府执行房改新政的意图。这次廉租房新政在具体地方政府的执行层面会不会受到障碍？主要障碍在哪里？

　　易宪容：此次政府推出廉租房新政，只要中央用强制性制度安排来实行，其执行的障碍应该不会太大。因为，从数量上来看，这部分住房的比例不算太大，这几年地方政府的土地出让收益已经让其财政具有相当的支付能力了。而且，这种收益也应该是取之于民用之于民的。

　　既然是强制性的制度安排，地方政府的财政预算就应该成为主要资金来源，其他的资金来源是辅助的方面。

　　近几年来，中央对房地产市场宏观调控出台了一系列政策，但是这些政策的效果一直不是很理想，一个很重要的的原因就在于所谓的“有保有压”。在这种情况下，地方政府不会把自己放在“有压”的政策范围下，而是会放在“有保”的政策范围下。这样，中央出台的一系列政策一到地方就消解了。这次《意见》的政策思路跟以前也有相似的地方，这就有可能弱化了《意见》可操作性。但对于大多数民众的住房问题来说，由于没有纳入地方政府的责任之内，估计他们也就没有压力来调整既有的住房政策。

　　李慧：我认为障碍一部分来自地方政府，2004年以来，中央也曾多次出台房地产政策，之所以没有起到很好的效果，很重要的一个原因是没有很好的理清政府的职能。在地产开发上，政府要做的事情，比如土地供应透明化、征税等问题，政府都做到了。但是，有些地方政府在对待国家出台的房地产政策上还有一些不够积极。

　　《21世纪》：相对于中国内地将要努力推行的“廉租房新政”，香港较早地实行了廉租房制度，比较好地解决了低收入人群的居住问题。那么，香港具体是如何实施廉租房制度的？内地如何借鉴这一制度？

　　李慧：香港的税收比较合理，主要根据一个人的实际收入和他要支出的费用的具体情况确定纳税率，而不是只看他现在每个月收入多少。如果他要赡养其他家庭成员，又要攒钱买房子，除去这些开支后，他实际可支配收入已经很少，他就不应该再纳那么多的税。纳税政策更科学，民众可支配收入就会逐步增多了，这样更多人的住房问题才会慢慢得到解决。

　　易宪容：香港的住房模式跟中国内地解决低收入居民的住房问题有很大不同。在房价很高的情况下，如果让80％居民通过保障性住房来解决其住房问题，难度太大了，政府也没有这种能力解决。

　　更何况，即使是香港那样的公屋模式，在香港面积很小、人口不多、政府也很富裕的情况下，都花了50年的时间才能让低收入居民的保障性住房有所改善，以香港的标准来看中国内地，内地条件还有不少的差距，需要不少时间去完善。如果让内地房地产市场以两线分开，市场归市场，政府归政府，到时候，土地资源白白的浪费了，却会让中国内地城市居民的住房问题矛盾越来越大。中国内地房地产市场只有在一个大的公共政策下，如通过市场与政府的互相融合，才是解决内地房地产市场之正途。

　　3.24号文是一种纠偏

　　24号文确立中国房地产市场发展的基本宗旨，如果把这个宗旨落实在中国房地产市场发展各项政策上，中国房地产市场将发生较大的变化。

　　《21世纪》：从《意见》的具体规定和当前的实际情况来看，这次“房改新政”会对房地产市场产生什么样的短期和长期影响呢？

　　易宪容：《意见》确立中国房地产市场发展的基本宗旨，如果把这个宗旨落实在中国房地产市场发展各项政策上，中国房地产市场将发生较大的变化。如果远离这个宗旨，中国的房地产市场问题可能会越来越多。同时，解决城市低收入居民居住问题是向建立保障性住房制度迈出了重要一步，这一点让人欣慰。但这仅仅是开始，面临的困难和问题还很多，希望政府能够以民主决策的方式，把中国的住房问题作为一个重大的公共决策问题，让全国人民集思广益，在各方利益反复博弈的基础上达到利益平衡。

　　“房改新政”，其实并不是有多少创新，只不过是对过去文件的回归，某种程度上也是一种纠偏。当然，24号文可喜的地方在于对城市低收入者的住房问题有一个明确的规定，这是建立中国住房保障体系的重要方面。

　　以此为基础，中国的住房保障体系会朝好的方向发展。但也应该看到，由于该文件的出台，主要是关注到城市低收入者的问题，而国内住房市场最为重要的中等收入者的住房并没有明确考虑在内。甚至保障归保障、市场归市场，这可能会导致目前国内房地产市场的价格继续上涨，而使得房地产市场的问题变得更为复杂，今后解决起来也更加困难。

　　《21世纪》：在关于这次“廉租新政”的讨论中，很多人认为中国现在的住房建设消费模式不合理，重买轻租。那么，这次新政能否慢慢改变人们的理念？

　　易宪容：除了城市低收入者之外，对城市其他中等收入阶层来说，住房同样是一个重要的问题。如果一个城市的房价不是太高，那么不同阶层就能够以不同的方式，根据个人财富状况、收入水平及对未来收入的预期，选择一种个人有支付能力的居住方式。但如果一个城市的住房价格过高，中等收入者就无力进入房地产市场了。

　　当然，如果中等收入者没有能力购买商品住房，可以通过租房来解决。在这种情况下，有几个问题必须认真思考。首先，如果房价上涨过快，那么房租水平会不会上涨？如果大量的中等收入居民都涌入租房市场，房租水平的上涨会不会加剧？如果房租水平快速上涨，这部分居民还有没有能力租房？如果到了城市中等收入居民没有能力进入租房市场的阶段，他们的住房问题如何解决？

　　城市中等收入阶层是一个城市经济发展中坚力量，也是一个城市经济发展最为活跃的阶层，也是社会稳定的重要基础。我们的房地产市场政策不仅要考虑低收入阶层的住房困难，也要考虑大多数中等收入阶层的住房问题。

　　李慧：我觉得不是消费观念的问题，关键是看提供的住房是否能让租用的人满意。如果廉租屋、廉价房都被放置在交通不便、各种配套设施都不齐全的偏远地区，租用的人会很满意吗？另外，如果社会上形成了一个固有的概念——住廉租屋、廉价房的人都是低层的穷人，那么，去住这样的房子就需要很大的勇气了。因此，政府千万不能在廉租屋、廉价房的建设中过于强调其居住人群的特定性，甚至将廉租屋、廉价房与高档社区严格区分，划定清晰的地盘。比如，原来香港有一些当地著名的高档社区，它附近就有很多廉租屋，这些廉租屋、廉价房并没有影响到高档社区住户的生活状况。