能源法有望10月成形 市场化原则将确立

　　由国务院能源办牵头起草的《能源法》，有望10月形成“草案初稿”。这部能源领域的基本法中将会涉及能源开发、流通等领域的监管问题，而市场配置资源的原则有望确立。初稿10月形成8月26日，国家发改委主任马凯向全国人大常委会报告节约能源保护环境工作情况。他在报告中提到的几大措施中，其中就提到“积极开展《能源法》起草工作”。《能源法》由国务院能源办牵头起草。起草工作目前已经到了“工作稿第四稿”阶段。按照计划，10月将形成“草案初稿”。中国法学会能源法研究会会长、能源法起草专家组副组长叶荣泗介绍说，“初稿距离‘送审稿’就会比较近了”。对草案稿的性质进行细分，体现了起草工作的严谨和慎重，但同时显露了立法之艰难。之前，起草组曾进行了大规模的专题研究，并在去年底完成了《能源法》大纲。今年3月，“工作稿一稿”成形，在广泛征求意见的基础上，6月底形成了工作稿三稿。其间还征求了煤炭、电力、石油和天然气等领域的能源企业和行业协会的意见，并召开了多次高规格的研讨会。草案的大体框架逐渐显露。将近十三章、九十多条的草案涵盖了总则、能源管理与监督、能源战略与规划、能源开发与生产、能源供应与服务、能源节约利用、能源储备、农村能源、财税激励与约束、能源国际合作、法律责任和附则等内容。另据本报了解，第四稿有两个方面的问题还有待解决。一个是法律责任一章的内容还没有设计具体条款。这涉及到相关管理部门及其负责人的职责和责任追究问题，难度比较大。曾经有一些“硬”规定的尝试，如明确节能减排的量化指标，明确能源规划中的能源替代目标等，后来都因为争议重大而没有结果。另一个涉及能源应急方面的规定。刚刚通过的《突发事件应对法》中并未涵盖能源供应安全与应急问题。这些问题与能源事故安全问题有区别，因此有关能源应急的原则、方式和程序等问题，需要《能源法》与《突发事件应对法》做好衔接，明确相关规定。对这两个问题，起草组启动的两个研究课题，已经在8月底完成。相关问题也有望得出初步结论。而经过6月底的研讨结果，对草案的意见还涉及应对气候变化问题等方面。6月初，国务院发布的《国家气候变化应对方案》提出了多方面的措施，能源法对此也要有所体现。除了规定能源、环境和经济协调发展的原则外，有关能源环保、生态保护等方面的内容还有待补充，比如在开发和生产领域之后的能源利用环节，尤需加强。能源管理体制将明确能源法起草过程中最受关注的问题之一还包括能源管理体制问题。我国能源管理体制自改革开放以来几经变革，管理机构一直分分合合。1982年成立的能源委，两年后被撤销。1988年成立的能源部，也在1993年撤销。之后各能源一直分属不同部门管理。2003年，在国家发改委之下成立了能源局，2005年又成立了国家能源领导小组之下的国家能源办。近年来，有关成立能源部的讨论不断升温。是设立“大一统”的综合主管部门，还是借鉴国际经验，分设一个主管机构和若干监管机构，争议不断。能源法的起草也不能回避这个问题。很多意见希望进行科学、合理的涉及，不必拘泥于现行体制。据本报了解，工作稿第三稿确定的原则是“统一管理、分级负责、协同配合、权责一致”。具体而言，提及设立国务院能源主管部门和其领导下的能源监管机构。国务院能源主管部门负责全国能源管理工作，职能非常广泛，包括制定能源战略、规划、法规，能源开发利用、节能、能源储备和应急、能源信息和预测、产业政策和市场准入等，以及会同相关部门的其他工作。而有关部门在各自职责范围内负责。而地方上县级以上政府也将设立能源主管部门。各级政府部门在能源管理方面接受能源主管部门的业务指导，上下级能源主管部门之间也是指导关系。另外，还将设立能源市场监管机构，在能源主管部门的领导下，负责市场运行、市场交易、普遍服务、消费者保护等方面的专业性工作。市场监管机构还可以被授权负责节能降耗方面的工作。不过，多位专家表示，目前还只是比较原则的规定，最终的管理体制问题还有待决策拍板。另外，能源主管部门和相关部门的职责也有待具体明确，以防止权责不分。而且还应该建立和完善相关协调机制。市场化方向对于民营油企来说，《能源法》有望确立的市场配置资源原则，可能给他们带来真正的“春天”。在9月1日的“2007中国石油流通行业发展高层论坛”上，很多民企老板期待《反垄断法》的实施能够打破能源领域的垄断。有人乐观表示，该法第七条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”。叶荣泗分析说，这个规定对于能源行业具有一定程度的豁免，但是《能源法》制定中会考虑和《反垄断法》的衔接问题。而国家发改委政策研究室主任李朴民在论坛上表示，应该落实《反垄断法》和“非公经济36条”，充分发挥市场配置资源的基础性作用，继续打破垄断，放宽市场准入。李朴民的观点同《能源法》将来要确定的方向一致，即培育能源市场、发挥市场的基础性作用。比如，在产权上，将允许多元化的投资主体，鼓励各类资本投资能源开发和生产领域，并强调要保护其合法权益。不过，在能源产业的自然垄断环节，要确定国家控股。而对于关系国家安全和国民经济命脉的领域，将实行国有独资或者国有绝对控股。而在7月初在清华大学举行的一个讨论会上，国家发改委能源研究所研究员、《能源法》起草专家组成员吴钟瑚表示，进入石油、天然气和核能矿产开发，需要获得能源主管部门的核准和国土资源部门的许可证。而能源供应和服务领域的准入也归能源主管部门管理。市场化原则还体现在价格形成机制方面。目前的初步设计是，将建立有利于环保，反映资源稀缺程度、环境成本和市场供求的价格形成机制。对于自然垄断经营的管网设施输送价格，以及不具备市场竞争条件的产品和服务价格，将实行政府定价或政府指导价。不过这些规定都还显得过于原则。不少专家认为，引入市场竞争机制非常关键，法律最好能在允许竞争的程度、对民资和外资开放的程度等方面的具体内容，尤其是确定市场准入的标准，完善相关细则设计。[][41]