土地产权自由交易是节约土地的有效制度

　　盛洪

　　在经济学看来，一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否交易。它更看重的，是土地能否通过有效的交易，实现在所有者、经营者或使用者等不同的人之间、在不同用途之间流转，以动态地实现土地的最优配置。然而，针对土地产权交易，现在有一种很流行的看法认为，土地产权自由交易将会导致耕地减少。果真如此吗？

　　土地产权自由交易会减少耕地吗？

　　所谓“耕地减少”，用经济学语言来说，就是土地从农业用途转变为其它用途。在这里主要指土地由农业用途转变为城市用途。从表面看，土地的城市用途的生产率要远远高于农业用途，往往是几十倍甚至上百倍，如果一旦允许土地自由交易，全国的大部分土地岂不会被城市覆盖？然而，正是城市本身的特性，使得这种结果不会出现。

　　城市作为贸易枢纽，其生产率来源于其集中和聚集的作用。由于城市中的“产业”主要是交易，所谓“生产率”就是交易效率。如果人口均匀分布，即使是中国这样一个人口众多的国家，平均每平方公里也只有135人。他们之间若交易几乎是无效率的。城市就是依赖于人的聚集在地理上实现市场功能的地点。由于众多的人聚集在较小的空间中，就会节约以行路成本为主的交易费用，使市场成为现实。

　　除了形成价格和配置资源的功能外，市场还有一种重要特性，即市场的规模经济性，即市场中的人数规模越大，市场越有效率，平均交易费用越低。反过来，这种特性还表现为网络外部性，即参与市场的人越多，市场中的每个人的交易效用越大，市场作为一个整体的总的交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程，由于人多，所以人多。对之加以限制的，一是地价的上升，一是拥挤。

　　然而，既然城市是集中或聚集的中心，本身就意味着城市不可能均匀分布在全部国土上。从整体看，城市必定是占有较少空间的一种组织形态。即使在城市中，随着与中心的距离变远，集中度或聚集度会减低，市场的规模经济性也会降低，即交易费用的节约会减少，市场总的交易效用也会减少。这导致地价随着与城市中心的距离加长而下降，直到这样一点，即城市用途的生产率与农业用途的生产率相等。这就是城市占用土地的边缘。任何一个理性的人都不会越过边界开发城市。

　　在另一方面，农业用途的产值也与城市的距离相关。距离城市较近的郊区，因直接为城市服务，且能较快获得城市需求的信息，并且因距离近而与城市交易的频率较高，平均交易费用较低，而能获得较高的收入；而距离城市较远的土地上，则因交易频率较低，以及对城市需求了解较少而收入较少。

　　如北京市大兴区大棚蔬菜每亩可达1.35万元的年收入，每平方米土地价值约为466元，此价格已与经招拍挂而形成的大兴区西红门镇十一村聚福园小区的土地价格469元／平方米非常接近。北京郊区的花卉种植业平均每亩年产值1.39万元，也合土地价格达480元／平方米。在成都市锦江区三圣乡，由于种植花卉和开发农家乐服务，已使土地价格上升为约400万元／亩，合6006元／平方米。这种农业用途产值决定的土地价格足以构成对城市扩张的约束。

　　那么，如果允许土地自由交易，城市用地会扩展到多大呢？也就是说，会使多少农田变为城区呢？根据国土资源部的信息，即使被认为超出标准的城市人均用地133平方米，也比农村人均村庄用地218平方米要低得多。因而粗略估计，每当一个农村人转变为城里人，将节约75平方米土地。按2004年的人口数字，如果我国的城市化率达到70％，即约91529万人居住在城里，需要约12.2万平方公里的城市土地；占国土面积的1.27％。假定人口不再增长，还要有15287万人从农村迁到城市，这需要新增约2万平方公里的城市面积；但同时会在农村减少3.3万平方公里村庄用地面积。净增土地1.3万平方公里。

　　更何况，由于土地产权自由交易会使农业用途的土地转变为城市用途的土地时的价格大幅上涨，会提高城市土地利用效率，使城市人均用地面积减少，也会节约出大量土地。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到100平方米，在城市化率在70％的水平上，全国将会节约土地约3万平方公里。

　　所以无论从微观经济机理还是宏观总量数字来看，一旦我们实行土地产权自由交易，都不可能使耕地大幅度减少，反而会增加。道理很简单，城市就是一种节约土地的制度。

　　现有的土地制度与政策及其弊端

　　我国现有的土地制度与政策，建立在用政府的强制力量“保护耕地”的基础上。相关的制度包括：(1)保护基本农田；(2)不允许农民自己改变土地用途；(3)农村集体土地转变为

　　深入的分析却告诉我们，这种以“保护耕地”为目的的制度和政策效果并不理想。

　　首先，由于农村集体的“土地所有权”是被规定了用途的所有权，所以这种产权的价值被大大贬损。在土地自由交易的市场中，当一块郊区土地从农业用途转变为城市用途时，其价格应在农业用途的价值与城市用途的价值之间。在我国的实践中，似乎只有经过政府征用才能将农村土地转变为城市用地。理论上，有强制性权力的一方会吃掉城市用途价值和农业用途价值之间的所有升值利益。这表现在《土地管理法》中对征地补偿的规定上。该法第47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途(由引者加重)给予补偿。”

　　第二，即使这种对农民已经很不利的原则，在具体的数字规定上又向不利于农村土地所有者的方向上倾斜。我曾指出，“真正的农业用途的土地价值应是土地的所有未来收益的贴现值。”我保守地估计，农业用途土地价值的底线应为平均年产值的约23倍。但《土地管理法》第47条规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”大大低于正当的补偿。

　　更加上，我国长期实行的农业政策，是直接影响农民生产决策的政策，和保证农产品低价格的政策。前者使农民不能根据土地和当地气候的具体情况决定生产什么农产品，导致土地资源在农业领域中的错置，从而压低了农业生产率；后者则可能压低农产品价格。由于要素价格决定于其生产的产品价格，对农产品价格的压低也就导致了以农业用途评价的土地价格被低估。

　　即使是政府，也有预算约束。当获得土地的价格大大低于市场均衡价格时，对土地的需求就会大大超过均衡水平。见图。图中，由市场决定的土地价格是Pm，在此价格下，对土地的供求均衡点是Qm；而当由政府征用土地时，土地价格被压低到Pg，对土地的需求就增加为Qg。大大超出了市场决定的均衡水平。所以，所谓的“保护耕地”的制度和政策，却导致了对耕地的更多的侵占。

　　在政府后面，是开发商。由于政府可以低价征得土地，而开发商面对房地产的最终产品市场，无论是协议出让还是招拍挂，都使土地征售差价巨大，差价部分或由政府获得大部分(在招拍挂的情况下)，或者由开发商获得大部分(在协议出让的情况下)。土地低价征用和市价出售成为地方政府财政的重要来源，进一步强化了地方政府向农村集体征用土地的动机。

　　在另一方面，由于农村宅基地的交易受到限制，且城市政府还没有将农民工作为一个家庭、而是作为个人来看待，进城的农民或者不能完全将家庭迁入城市，或者没有出售在农村住房连同宅基地的手段，即使在实际上可以进行交易，但由于法律和政策并不保护这种交易而使其价值大受贬损，从而没有动力进行转让。这样就极大地妨碍了由于城市化而导致的农村居住土地的腾挪。使我国的城市化看来像是一个城市单向扩张的过程。

　　同时，由于土地是较低价格征来的，对其使用的效率就会降低。即使按国土资源部关于城市人均占地133平方米的数字来看，也大大高于许多市场经济国家(82.4平方米)和发展中国家(83.3平方米)城市人均占地。城市的聚集性质全然不见。

　　现有土地制度和政策不仅导致土地配置效率极为低下，而且带来财富分配的不公平，甚至带来社会冲突。

　　因为管制，所以管制

　　然而，这种使用土地的低效率又成了进一步管制的理由。2007年开始被审议的《城乡规划法》草案又将政府对土地的具体管制从城市扩大到农村。其原因是我国普遍存在的对土地的不当滥用。

　　这显然是一种倒果为因的做法。具有讽刺意味的是，当人们证明我国土地被滥用时，主要用市场经济国家作为参照，而这些参照国恰恰实行的是土地产权自由交易的制度。

　　有人提出，即使是在美国，也于1981年颁布了《保护农地政策法》(Farmland Protection Policy Act)，其中明确提出要限制农地不可逆地转为非农用地，这应该为人均土地远远少于美国的我国所借鉴。然而仔细阅读，就会发现，这一法案主要针对联邦项目。由于联邦政府和州政府占有美国47％的土地，又由于联邦财政力量雄厚，即使是土地的市场价格也可能不能有效约束联邦政府过度使用土地。因而该法案的主要内容就是对要改变农地用途的联邦项目进行严格审查。该法案同时申明，“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”

　　所以很清楚，美国对土地用途的管制，主要不是对“市场失灵”的补救，而是对“政府失灵”的管制。这一法案小心翼翼地避免对现有土地产权制度的损害，说明美国的土地配置主要还是依赖于市场。在此基础上，政府采取补贴、减免税和开发权交易，鼓励人们更多地保留农田。

　　尽管中国的人口密度远比美国为高，平原面积又大大少于美国，只要市场制度正常发挥作用，就会在中国产生更为节约土地的结果来。人口密度较高会在两个方面产生影响。一是从农产品的消费角度看，相当于用较少的土地资源生产农产品供应较多的人消费，就会使农产品相对较贵，进而使土地价格相对较高；一是从农产品的生产角度看，较多的劳动力耕种较少的土地，就会使地租率较高，也会使土地价格较高。也就是说，如果市场发挥作用，中国的农业用途的土地(相对)价格应该高于美国。而正是由于我国现有的土地制度不利于市场机制，且又导致政府失灵，使我国城市人均用地面积却比土地资源相对宽松的美国不相上下。

　　当然在我国，加强对土地用途的管制的政策，不仅因为对过度侵占农田的成因缺乏了解，而且有管制本身的特性，即对土地的管制也会形成相关的利益集团。在限制农村集体土地价格(即征地补偿水平)的情况下，对土地的管制就是数量管制。这时就会出现“租”。如图中，当土地管制部门企图将土地使用量从Qg压缩到Qm，就会出现Pm－Pg的租金率。整个租金量约为图中灰色部分。这一租金就可以在相关政府部门和开发商之间分享。为获得一块土地，开发商就有动力贿赂政府官员，既无效率，也不公平，更给官员腐败创造了空间。

　　在绝大多数情况下，在实现稀缺资源的节约方面，市场机制和人的理性选择要远比政府干预更有力量和更有效率。我国近三十年的市场化改革雄辩地证明了这一点。现在该是将改革开放告诉我们的朴素道理应用于土地的时候了。

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