“土地财政”不能一棍子打死

　　如今提起“土地财政”，社会上总是一片喊打，在政策层面，它同样是被调控的重点对象。一个重要原因是，由于土地出让金归地方所有，不纳入预算管理，近年来很多地方政府靠着手里的地，大搞投资建设、大上形象工程，不仅抵消了宏观调控的效果，也导致土地资源利用失控。

　　北京大学中国经济研究中心的平新乔教授曾对“土地财政”现状进行过调查，发现东中西部地区地方财政“创收”手段各不相同：“东部地区靠土地，中部地区靠收费，西部地区靠转移支付”。东部地区一向热衷于搞“土地财政”，近几年情况更是愈演愈烈。

　　据官方统计，1992年至2003年之间，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中2001至2003年三年累计达9100多亿元。2004年，全国土地出让金高达5894亿元；2005年在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年则冲上7000多亿元的历史高峰。

　　为控制“土地财政”继续无限制发展，中央已决定将土地出让金纳入预算管理。今年多个部委还展开了土地出让金和土地开发整理资金专项

审计调查工作，北京、上海、天津、重庆、哈尔滨等10个城市2004年至2006年的土地出让金征收管理使用情况，以及4大直辖市和黑龙江等6省的土地开发整理资金情况，均列入审计范围。

　　然而，“土地财政”需要的是改革，而不是全面打压和杜绝。在现有的财政体制和政治体制下，它是体现地方分权和地方利益的重要内容，若完全拿掉恐怕会有不少风险。我们还注意到，从国内一些地方的实践来看，“土地财政”在缓解“三农”问题、解决城乡统筹发展、保证城镇化顺利推进等方面，都能发挥重要作用。这是政策制订过程中不能忽视的因素。

　　据媒体报道，近期率先实行城乡统筹试点改革的成都市温江区，今年年底前将会有4000多位农民通过“双放弃换社保”方式变成市民，具体来说就是他们自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排住进新房，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

　　“双放弃换社保”政策要落实到位，地方政府的投入也不少。据测算，政府先期投在每位“双放弃”农民身上的资金达到12万元。当地官员也承认，政府花大力气推行此项政策的动因之一，是看中农民的土地，希望通过土地整理，实现规模经营和规模效益。

　　成都市的上述做法，核心还是“土地财政”。如果不允许地方政府利用土地出让，在城市化进程中获利，向农民提供新房、社保和

养老金的承诺恐怕就玩不转了。与过去不同的是，成都市的主要政策目标放在了解决农民关注的社会保障和住房问题上，而不是只想到为地方政府的库房捞钱。

　　我们不否认上述案例有一定局限，它只适合有城市化发展前景的乡村地区。但由此可以看到，相当一部分地区要缓解“三农”问题，向农民提供基本的社会保障，还是必须向“土地财政”想办法，而不能一棍子把它打死。

　　（作者为安邦集团研究总部高级分析师）

中国经营报记者：贺军

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