中国出口鼓励政策及其效应

　　学人新论 张哲人

　　外贸尤其是出口的快速发展推动了我国的经济增长，但也带来了诸如资源过多地向出口部门倾斜等问题。除了外需的带动外，我国采取的一系列出口鼓励政策也是出口快速增长的重要原因。

　　如何从理论上看出口鼓励政策

　　一般认为，一国的出口主要取决于该国的汇率水平和外需。可以将外需看作外生变量，那么出口鼓励政策将通过影响汇率的方式作用于出口。在直接标价法下，如果一国出口汇率水平越高，则用外币表示的出口价格越低，则将在一定程度上促进出口的增长；如果进口汇率水平越低，则用本币表示的进口产品价格越低，进一步来说，出口企业使用的进口原料价格越低，也有利于出口的增加。可见，如果进口汇率水平高于出口汇率水平，无疑对出口的增长是不利的；如果出口汇率高于进口汇率的程度越大，则对出口的促进作用也越大。事实上，财政、金融等出口鼓励政策能够直接或间接地导致出口汇率和进口汇率的波动；因此，可以通过分析上述两种汇率，考察一国是否施行了鼓励出口的贸易政策，以及政策力度的变化。

　　我国出口鼓励政策及其作用机制

　　目前，我国已经形成了一整套较为完整的出口鼓励政策体系。出口鼓励政策具有两个层面的含义，狭义的出口政策指的是政府对待出口的政策导向；广义的体系则包含财政、金融等各个方面的出口鼓励措施。

　　从狭义的角度看，在改革开放初期，我国曾面临外汇短缺的问题，上世纪90年代，又遇到内需不足的困难，并受到亚洲金融危机的冲击，为此，千方百计扩大出口，并使之带动经济发展，成为这一时期政府的重要任务。从广义的角度看，可以将各种出口鼓励措施分为三个类型：其一，直接影响进、出口汇率的因素；其二，政策本身不直接涉及进、出口汇率中的变量，但却能够间接影响其取值；其三，政策本身并不对变量产生影响，但能为企业的出口和进口提供便利。

　　（一）直接影响类变量

　　1．金融领域。这一领域的政策包括：外汇额度补贴、出口贷款利息补贴、出口优惠利率等，在上世纪90年代，上述政策措施已被先后取消。而具有重要现实意义的是我国的汇率水平和汇率形成机制。在理论上将，汇率升值与贬值将造成进口实际汇率和出口实际汇率的同时升值或贬值，进一步来说，汇率的贬值虽然使得出口价格降低，但同时会导致用本币表示的进口原材料价格的提高，对出口不利。然而，如果考虑进出口权重，将实际汇率折算为实际有效汇率后，则二者的变动幅度将有所不同，进而对出口产生实质性影响。

　　就我国的实际情况而言，1994年以来，人民币对美元存在一定程度的低估（国外对人民币对美元低估幅度的估算，从10％到50％不等），

人民币汇率的低估从总体上压低了我国出口产品的价格。人民币汇率并轨以来，由于人民币实际钉住美元，使得汇率缺乏弹性。人民币对其他主要货币的变动受制于美元，不能够反映人民币的真实价格。当美元对一些货币贬值时，人民币随之贬值。汇率这一重要的外经贸杠杆，丧失了调整进出口的功能。

　　2．财税领域。1990年，我国取消了直接出口财政补贴。此后，在财税领域，我国逐步建立和完善了符合国际惯例和市场经济要求的出口鼓励政策体系，主要包括出口退税、进口关税以及内外资企业差别所得税税率。

　　（1）出口退税。出口退税率上升，对出口的政策效应相当于出口汇率贬值，下降则相当于出口汇率升值。因此，退税率的变动、退税方式的改革，对企业出口行为有着重要的影响。1985年，我国开始实行出口退税，1988年确立了“征多少，退多少，未征不退和彻底退税”的原则。我国的出口退税率在1994年平均为17％、13％、6％三个档次，基本税率是17％。1995年7月，将退税率降为14％、10％、3％三个档次。1996年继续下降为9％、6％、3％三个档次。1999年将出口退税平均税率提高2．58个百分点。2003年10月，国务院决定改革出口退税机制，出口退税率的平均水平降低3个百分点左右。目前，在退税率、退税方式、退税程序等方面的改革仍在继续。

　　（2）进口关税。在目前的研究中，往往忽视关税变动对出口的影响，事实上，关税税率的降低，则可以导致进口汇率的升值，从而使得用本币表示的进口原材料价格的降低，可以促进出口的增长，反之则不利于出口。改革开放之后，我国的关税水平一直处于不断下降的过程中。我国于1992年和1993年分别降低了225种、3371种商品的关税税率。1994年又降低了2944个税号的税率。1996年我国一次降低4962种税目进口关税税率，其中包括380种农产品。加入ＷＴＯ以后，我国的关税水平进一步降低，平均关税水平已从加入世贸组织时的15．3％降至2005年的9．9％。其中，工业品的平均关税从14．8％降至9％，农产品平均关税从23．2％降至15．2％。

　　（3）内外资企业差别所得税率。严格地讲，内外资的这种差别税制是一种对外资企业的出口鼓励措施，对国家整体而言，其效果将很难确定。这是因为，对外资实行较低的税率，对其进行鼓励，必然意味着对内资企业实行了相对较高的税率，或者说对内资企业存在抑制；换句话说，外资企业出口的迅猛增长，是以内资企业出口潜在降低为前提的。

　　（二）间接影响类

　　1．海关特殊监管区域。该区域主要指保税区、出口加工区、保税物流园区等。在这类区域，各种优惠政策使得资本、技术、劳动力资源充分组合，形成了相当强大的出口能力。园区内的经济总量、进出口增长速度远远超过全国平均水平。进口产品进入海关特殊监管区域不需要缴纳关税，因此，该类区域的重要的宏观经济效果之一是使得我国的平均关税水平降低，进而导致进口汇率的升值；该类区域进口的货值越高，则实际关税水平下降的程度越大。

　　2．区域经济一体化政策。区域经济一体化的重要表现是建立自由贸易区（Ｆｒｅｅ Ｔｒａｄｅ Ａｒｅａ）。我国与东盟10国（ＡＳＥＡＮ）签署的ＦＴＡ、与我国香港和澳门特别行政区建立的更紧密经贸关系安排（ＣＥＰＡ）已经开始实施；2005年11月与智利签署了ＦＴＡ；正在与海湾合作委员会（ＧＣＣ）6国、巴基斯坦、印度、新西兰、澳大利亚等国进行谈判。在自由贸易区内，缔约国之间进行关税减让，但出口退税却仍可执行。因此，自由贸易区建立的宏观经济效应与海关特殊监管区域类似，都将导致进口汇率的下降。

　　3．要素市场的不健全与企业社会保障的缺位。十几年来，沿海地区劳动密集型出口活动的发展几乎没有导致这些地区劳动力价格的明显上升。在享受“人口红利”的同时，企业在承担社会责任方面却存在着严重的不足，导致社保体系很不健全。这一情况的直接宏观经济效应是导致收入差距的扩大，以及低收入者消费倾向的降低，从而不利于消费的增加，消费需求的不振又会进一步影响价格水平，而价格水平又会影响实际汇率。同时，我国的土地、水等要素的价格在很大程度上也不由市场决定，各地优先将资源低价保证出口企业使用便是佐证。这种情况也会对进、出口实际汇率造成影响。

　　（三）提供便利类

　　这类措施包含的范围较广。在财税领域，退税程序的简化都可以为企业提供便利。在进口领域，通关手续的便利也具有同样的效果。此外，我国还成立了专门的贸易促进部门，在国外举办各种展会，扩大我国出口产品的宣传，并为企业出口提供指导。上述政策措施并不影响上文公式中的变量，但却为出口的增长创造了有利条件，也是我国鼓励出口政策体系中的重要组成部分。

　　出口鼓励政策对出口的影响效果

　　在分析中，我们用贸易伙伴国的名义ＧＤＰ作为外需变量，贸易政策指数可以代表我国汇率的变动。通过将贸易政策指数和外需对出口的回归，可以发现二者对出口的解释程度超过98％，其中，外需的解释程度超过90％，而贸易政策指数的解释程度不足8％。在贸易政策指数中，出口退税与进口关税的解释力均不足1％。

　　通过回归分析，可以得到这样的结论，我国的出口绝大部分是由外需带动和受外需影响的，政策性因素对出口的作用比较有限。举例来说，在1996年和1998年，我国出口的增长速度均是个位数，而在这两年中，鼓励出口的政策力度却在加大，特别是1998年，出口鼓励力度达到2000年前的峰值，但出口却没有因此而逆外需走势而上扬。换句话说，出口鼓励政策并不能使我国的出口抵御诸如亚洲金融危机等外部冲击。因此，与其说广义层面上的各种出口鼓励措施导致了我国出口在10余年中的较快增长，不如说，在狭义层面上确定了出口的导向战略，对产业结构进行了调整，且与世界经济在这一过程中总体增长态势相匹配，从而抓住了发展的机遇。

　　政策建议

　　出口的快速发展，为进行大规模关键技术与设备的引进提供了外汇支持，并以此来加快国内生产技术更新和产业升级的步伐，从而加速了我国经济发展。但是，却破坏了外需与内需间的平衡，导致生产要素过度地流向出口部门，使经济的增长过多地依赖外需。特别是我国因此积累了巨额的外汇储备，造成了流动性过剩，不利于货币政策的实施。因此，有必要对出口鼓励政策进行调整。

　　首先，在狭义层次上，应改变出口导向的战略，建立内生型出口增长模式，优化出口结构；并使三驾马车协调发展，从而使经济增长建立在更为坚实的基础之上。其次，在广义层次上，须对各种政策手段进行调整，使优惠政策流向真正需要鼓励的部门，同时增强我国出口的抗风险能力，具体来说包括以下几方面。

　　第一，将扶持的重点放在真正需要保护的“幼稚工业”上来。补贴式的出口政策的最终结果是造成商品价格的扭曲，虽然我国出口的商品在国际上非常廉价，但却无法打造出口产品的核心国际

竞争力，并造成国内福利的损失。因此应优化政府的补贴范围，更多地通过合理的制度安排和政策引导，鼓励企业提高自身的生产能力和营销能力，鼓励企业通过技术创新或者是差异产品来赢取国际市场。其中的重点在于对“幼稚产业”的扶持与引导。可考虑调整不同产品的出口退税率和进口关税率来实现这一目的。

　　第二，提升我国制造业内部要素配置效率与规模效益。要打造出口产品的核心竞争力，建立内生型出口增长方式，必须提升我国产业内部的资源配置效率和规模效益，提高内资企业，尤其是民营企业的技术效率水平。逐步引导国内企业更好地利用区域间和国内外各种资源，合理购进和使用最佳的资源数量，提升要素使用的处置效率，减少对外资企业在要素使用上的过度倾斜，这样会进一步提升我国制造业生产的技术效率，强化我国制造业产品在国际市场的竞争力。

　　第三，提高生产集中度，构造产业集群，增强抗风险能力。开展国际贸易的意义绝不仅在于创汇和调剂余缺，其核心目的应该是通过积极开拓国际市场，在享受规模经济好处的专业化分工中处于有利位置。另外，还可以形成一批具有国际先进技术的产业，这些产业面向日新月异的国际市场，技术层次、管理水平一流，可以有效地带动国内其他产业的成长。当下，我们可以利用东部地区雄厚的工业基础、人力资本、技术优势，有意识地提高生产集中度，扶植起一批强大的集团企业参与国际分工，进而增强出口的抗风险能力。

　　（作者单位：

国家发改委宏观经济研究院对外经济研究所）