关注发达国家减排政策 合理减排各有招术

　　措施篇：财税金融手段必不可少三种手段治理污染国际上为数不少的国家通过财税、金融手段来治理高耗能、高污染企业行为。这些手段一般分为三类：一是电力附加费，即在零售电量上再征收少量附加费用于支持节能和可再生能源发展。二是排污费或污染税，即向污染企业征收污染税或污染费，并将其中一部分资金作为基金。三是一般性税收收入，即利用一般性税收收入中的一部分作为基金，这种基金筹集方式的实质是财政拨款，基金要纳入政府财政预算中实行专款专用。一般性财税金融方式的主要优点是：对公众而言不增加税收负担，对相关企业来说也不会影响其利益，因此，这种手段较易被接受。经济发达国家，特别是欧盟国家，经历了一个从零散的环境税的开征到提出全面“绿化税制”的过程。“绿化税制”就是使整个税制体现环保要求，主要措施体现在两个方面：一是开征各种环境税；二是调整原有税制，即取消对环境具有负效应的税收规定，采取新的有利于环保的税收措施。废水排放标准很重要在水污染治理上，由于废水排放、废物抛弃等都会引起水污染，但水污染物更多地来自废水，包括工业废水、生活污水和农业废水，因而许多西方国家对废水排放征收“水污染税”。一般按废水排放量定额征收，但由于废水中污染物种类和浓度各异，对水的污染程度也不同，所以对废水征税要按一定方式确定一个废水排放的“标准单位”，纳税人的废水排放量依其污染浓度折算成标准单位后纳税。如德国以废水的“污染单位”（相当于一个居民一年的污染负荷）为基准，实行全国统一税率，且不断提高，并规定进行污水处理设施投资的可减税。荷兰则是国家和地方都对污水排放征税，具体根据污水排放数量和污染程度不同征收。在大部分ＯＥＣＤ国家，污水排放费是普遍采用的。另外，ＯＥＣＤ一些国家（如美国、加拿大、丹麦等）在直接税收体系中使用激励手段，如加速折旧、提高豁免或资金补贴。这类条款应用的范围主要包括使用减少污染排放的技术设备，水资源循环再利用设备等。以美国为例，早在20世纪60年代，美国就对研究污染控制的新技术和生产污染替代品的企业予以减免所得税。1991年起，美国23个州对购买循环利用设备免征销售税。对净化水的设施建设援助也不计入所得税税基，同时规定对防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕，并且对采用国家环保局规定的先进工艺的，在建成5年内不征收财产税。六种方式值得借鉴除此以外，还有其他几种方式值得我们借鉴。首先是投资补贴，以赠款形式支持大型可再生能源系统和节能基础设施开发；其次是服务合同，以赠款形式对服务合同提供支付；第三是前期折让，一般用于终端用户购买小型可再生能源系统或节能设备；第四是生产性激励，按可再生能源发电量或节电量进行补贴；第五是低息贷款，向可再生能源公司和节能公司提供低息贷款；第六是风险投资，利用基金向可再生能源或节能公司提供债权投资或股权投资。排污费或污染税征收方式的优点是，排污费（税）一经设立，资金来源就有较充分的保障，并且具有可持续性。不足的是公众对新增税收的反应比较敏感，对能耗密集型产业会带来较大影响。因此，这种方式的实施阻力较大，目前在国际上的应用还不普遍，除英国外，还没有发现其他国家有过这种尝试。筹资篇：电力基金出力很多国外治理高耗能、高污染行为的政策手段不尽相同，但基金方式被普遍使用。国际经验表明，电力基金被认为是一种比较合理的手段，在最近10年中，这种手段在国际上越来越流行，丹麦、英国、德国、比利时、意大利、荷兰、挪威、巴西等国家，以及美国的许多州都采用这种筹资方式。在一些早期使用电力基金的国家，如丹麦、瑞典、英国、日本等国。这一方式的主要缺点是：容易因为国家经济状况的好坏和政府财政预算变化等因素的制约，使基金筹集缺乏稳定性和持续性。由于这一原因，近年来，这一方式的采用在逐渐减少，一些原来利用这一方式的国家正在考虑放弃。从筹资规模看，各国有很大差异，概括来说，各国的基金征收规模占零售电量收入的1％－4％。基金筹集规模的大小主要依据所支持的节能和可再生能源发展目标而定，除此以外，国家在政治上的可接受程度、市场对节能和可再生能源所起的作用、电价的走势等，都是影响基金规模的因素。国外基金通常具有较长的征收期限，一般是4－10年。美国加州最初设定的基金征收期限为4年，2000年加州发生了严重的电力危机，州政府更深刻地认识到支持节能和可再生能源发展的重要性，加州立法机构通过法案，决定将基金征收期延长至10年。另一些国家采用在评估基础上确定基金征收期限的做法，事先规定基金使用效果的评估时间，根据基金评估结果决定是否继续执行基金征收期限。如何管理电力基金对于电力基金的管理，目前国际上主要有三种管理机构模式，即政府职能机构、电力公司、非政府机构。政府职能机构管理有利于基金使用的公平性，但可能因官僚主义和缺乏灵活性而影响基金的使用效率。电力公司管理节能项目能力较强，管理可再生能源项目方面经验欠缺，而且节电与电力公司的利益相冲突，难以保障基金使用的公平性，需要加强基金的监督。非政府机构管理模式，在机构的业务和职能范围上与基金管理有很好的一致性，具备高质量和高素质的技术和管理人才，在基金配置和使用上具有公平性，但是机构需要用良好的信誉度和基金管理绩效向政府部门以及其他相关利益方来证明其存在的价值。至于哪一种管理机构模式最佳，目前国际上没有定论，具体选择取决于各国国情。五大效果不可忽视基金的实施可以达到以下几方面的效果：一是起到治理高耗能、高污染行为，带动节能和可再生能源投资的杠杆作用。在英、美、日等国家，基金所带动的节能和可再生能源投资规模为基金的数倍，甚至更高。二是促进节能和可再生能源技术发展。美国电力基金有效支持了多种建筑和工业节能技术的发展和推陈出新，丹麦电力基金支持热电联产技术，使其装机容量占到了全国发电装机容量的56％以上。基金在促进可再生能源技术方面以丹麦、荷兰、英国、德国、日本等国家成效显著。众所周知，丹麦的风力发电技术是世界一流的，日本的光伏电池技术在国际上处于领先地位，在这些技术进步和推广应用中有电力基金的重要贡献。三是推进节能和可再生能源产业化。基金对可再生能源产业的促进主要是对利用设备制造业的投资、支持引进先进技术、支持大型基建项目（如大型风电场建设）等多方面。四是促进节能和可再生能源市场的建立。例如美国的“能源之星”品牌有效影响了用户的购买行为，并帮助开拓了高效家用电器、高效电动机等节能产品的市场。五是电力基金实现了显著的经济、环境效益。作为发展中国家的巴西在电力基金支持节能方面取得的成效尤引人瞩目，在1986－1998年期间，为节能项目投入的基金资金为2．6亿美元，同期累计实现节能量5．3ＴＷｈ；避免新建电厂容量为1560ＭＷ，节约电力投资31亿美元；同时还产生了显著的环境效益和多方面的资源节约效果。总的效益成本比为12：1。在美、英等国家也有统计结果表明，电力基金实现了显著的经济、环境效益。欧盟篇：特别设定强制目标经过艰苦的协调，欧盟春季首脑会议在前段时间提出了两个雄心勃勃的目标，即到2020年，欧盟单方面将温室气体排放量在1990年的基础上至少削减20％，同时将可再生能源在欧盟能源消耗中的比例提高到20％。虽然欧盟各国在完成目标的途径方面争执不断，且有专家指出这些目标“制易行难”，但欧盟最终还是将上述数字作为具有约束力的“强制性目标”写入了会议最终文件，由此可见，欧盟在推广清洁能源和减排上决心之大、力度之强。为实现这一减排目标，欧盟春季首脑会议还通过了一项具体协议：在2009年之前逐步用节能荧光灯取代能耗高的老式白炽灯泡，以减少温室气体排放。此外，欧盟各国领导人还制定了计划，在2008年底以前提高办公室和街道采光的能源使用效率。从欧盟的这些具体措施中，我们可以看出，欧盟已经把发展清洁能源，注重可持续发展，作节能环保的“排头兵”定为了能源政策调整的主要方向。推广清洁能源，提高能效既可以减少温室气体污染、为遏制全球变暖作贡献，又可以减轻经济对化石能源的依赖，这并不意味着牺牲经济发展，反而是有益于民生和经济长期、健康、可持续发展的明智之举。美国篇：坚决建立战略联盟在美国总统布什近段时间访问巴西期间，巴美双方签署了两国乙醇燃料合作备忘录，决定建立战略联盟，共同推动乙醇燃料在国际市场上的推广和应用。布什在今年1月份曾提出，未来10年内要将美国的汽油消费量减少20％。这意味着到2017年美国将需要进口大量乙醇等替代燃料。因此，美国需要与巴西这样的主要乙醇生产国进行合作。从巴西方面讲，该国拥有乙醇生产的技术和经验，但需要大量投资，以进一步扩大其乙醇出口量。据估计，巴西乙醇生产部门在今后五年内将需要150亿美元的投资。根据巴西科技部提供的数字，目前巴西每年出口30亿升乙醇，今后这一数字还有望大幅增加。正是由于巴西和美国在乙醇等替代能源合作问题上具有很大的潜力，两国关系近来明显拉近。进入2007年以来，美国国务院接连安排高级官员访问巴西，其中包括负责政治事务的副国务卿伯恩斯和负责拉美事务的助理国务卿香农，他们的主要任务就是讨论美国和巴西在乙醇燃料和生态能源应用方面的合作。为了推动巴西与美国在乙醇燃料等替代能源问题上的合作，巴西总统卢拉本月底将对美国进行访问当时分析人士曾指出，巴西和美国在乙醇等替代能源问题上除了进行双边合作外，还可以在拉美地区其他国家推广乙醇和其他生物燃料，特别是在中美洲、加勒比地区、秘鲁和哥伦比亚这些盛产甘蔗的地区。例如，巴西和美国今后可以合作在某个加勒比国家建立乙醇生产工厂。这样的合作项目可以充分利用巴西在乙醇生产方面的经验和技术，也可以利用美国的资金。这样一来，巴西可以在今后30年内继续保持其作为全球重要乙醇生产国的地位，而美国则可以获得稳定的乙醇进口来源。经验篇：德国生态税“一箭三雕”从包括德国在内的世界各国的经验看，运用财税政策解决能源和环境问题的主要手段有价格政策、税收和收费政策、补贴政策等。德国使用征收生态税的办法解决了能源效率和节约、就业、环境污染等问题，做到了“一箭三雕”。我们现行的税制体系中基本上没有用来制约化石燃料消费的税种，消费者从市场上购买的化石燃料基本上是产品真实价值，而国外汽油价格中各种税费占了近70％。另外，德国采取了国内生产总值的增长速度不能超过能源利用效率提高的指标来衡量经济增长的质量，而我们目前还做不到。碳排放权交易《联合国气候变化框架公约（京都议定书）》（简称“公约”）由联合国气候大会于1997年12月在日本京都通过，其主要目标是2008－2010年工业化国家温室气体排放总量在1990年的基础上平均减少5．2％。德国作为《公约》签署国，也是管制国。其近期减排目标是，通过2005－2007年排放权的管理，使其全国年排放总量相对于2000年要减少0．4％。按照欧盟规定，其25个成员国无偿取得总排放额度后，作为一个整体指标使用者，将其再分配给成员国，各成员国在分配额度内无偿使用。如果成员国超过分配额度，则向其他成员国购买指标。各成员国将指标再分配给国内企业，如果某一企业在使用过程中超过分配额度，则应向国内其他企业购买指标。德国发放指标在2005－2007年为14．85亿吨，每年为4．95亿吨，额外每年还有300万吨的指标专门用于新参加企业的排放量。在参与企业的选择上，德国将国内所有机器设备的二氧化硫排放量进行调查，按照《公约》和相关法律的要求，对于排放量达到一定数额以上的设备，其生产企业要在与联邦环保局达成自愿协议的基础上，经审核才可取得一定的排放权，并进行排放交易。在2002－2003年期间，德国共调查3909家企业，其中1849家企业经审查参与了2005－2007年排放权交易。这些企业中，属于能源设备企业1234家，占67％；工业企业615家，占33％。每个企业自己在申报排放权指标时都要做许多具体工作，如按照技术标准核实自己的机器设备排放二氧化碳情况等。联邦环保局也要对全部企业机器设备排放情况进行调查核定。对于特定工业企业按现行行业最高排放量发放，发放许可后，在一定时间内可以变更。德国还规定了严格的申报审核批准程序，按照有关法律法规，在排放权取得和交易环节，获得排放权的企业应缴纳开户费、登记管理费、交易费、罚金。2005年1－11月底，联邦环保局共收取以上各种费用约796万欧元。联邦环保局所征收的费用主要用于管理机构正常业务工作经费和办公经费，剩余部分可由联邦政府投资于可再生能源。2005年1－11月，德国国内排放权拍卖共327起，主要是由于技术进步和扩大生产规模而进行的交易。到目前为止，国与国之间拍卖排放权在欧盟国家还处于起步阶段，只有丹麦、匈牙利、立陶宛三国在国与国之间试行过拍卖，所占排放权的比重只有1．5－5％。完善的环境财税体系德国环境财税政策的实施主要是通过政府投资、改革完善环境税收和收费政策来实现的。政府投入方面，联邦政府统一各部门用于环保的预算，其中一部分由联邦环境部组织实施，并列入环境部预算，其他分散在联邦各职能部门。2005年列入环境部的预算为7．69亿欧元，主要用于可再生能源促进的资助、太阳能热水器取代用木材取暖设备的购置资助、新技术开发等。但联邦政府用于与环保相关的支出为74．38亿欧元，大致占联邦总预算的4％。除环境部外，其他部门还有交通部、经济技术部、农业部、建设部、卫生部、教育部、林业部、经济合作发展部等。除政府投资外，2005年民间投资大致为78亿欧元。为了节约能源和提高能源利用率，大力发展可再生能源，保护气候与环境，创造更多的就业机会，从1999年起德国实施了生态税改革。实际上是采取“燃油税”附加的方式，收取“生态税”。其主要目标是通过征收生态税，使化石燃料对气候和环境所造成的危害的治理成本内部化，即治理费用纳入消费者购买化石燃料产品的价格中。并将大部分生态税收入用于补充职工养老金，使企业养老金费率降低，从而起到降低雇主雇员劳动成本、增加就业的目的。此外，还可以减少石油消耗，降低能耗和二氧化碳排放。生态税的征收对象是汽油、柴油、天然气等。不同用途、不同品种采用不同的税率，平均税额占油价的12－15％。1999年－2004年的征收额分别为40亿、80亿、110亿、140亿、180亿欧元。所得收入90％用于补充企业和个人的养老金，10％用于环保措施投入。这一措施实施5年来，企业和个人养老金费率降低了1．7％，二氧化碳排放减少了2－3％，交通能耗战后50年一直上升的趋势得到了有效缓解，并且单位油耗下降了10％。同时也使公共交通客流量上升，缓减了交通压力。政策性银行为环保项目融资德国复兴银行也称联邦德国银行，成立于1948年，2004年共有员工3697人，资产3290亿欧元。主要有4方面业务：一是促进发展；二是中小企业融资；三是项目出口融资；四是发展中国家资助。2004年融资额达到620亿欧元。作为政策性金融机构，德国复兴银行在环保领域充当了三方面的角色：一是经济界伙伴；二是联邦政府环保目标的执行者；三是实现可持续发展项目的融资者。项目服务对象包括政府部门、企业、个人等。贷款条件是：项目必须能够提高能耗使用效率、使用可再生能源、用循环经济的方法处理垃圾、减少废水产生、排放要达标。运作方式是：对符合要求的项目给予低息贷款，其特点是利息低、时间长，最初几年可以免利息，项目可以与其他促进项目组合实施。贷款人不直接与复兴银行接触，而是与其开户行联系，具体业务操作在开户的商业银行。复兴银行根据开户行信用等级确定开户行总的贷款额度和利率，不同地区贷款额度不同。开户行给一般企业只贷50％，中小企业75％，中小企业也可向其他银行申请贷另外的25％。对于开发利用可再生能源的企业可以100％贷款。如果对于个人使用可再生能源的项目，还款期限还可灵活，利率也可以浮动。（财政部经济建设司刘键）专家人语我们一方面说已淘汰了多少落后项目，但是新项目的污染又在增加。这样一来污染并不一定减多少，总的排放量还在增加，这个问题在环评时也要考虑。在淘汰落后项目的同时，还要看看新增加的排污量是多少，这是一个里外账的问题，毕竟先进的能力也排污啊。现在我们需要从各个角度来思考问题，包括我们整体的发展战略，包括我们的政策、环评以及日常监控。各方要形成一个合力，才有可能削减污染物的排放量。——中国工程院院士殷瑞钰在减排措施方面，除了电力以外，还要进一步地扩展。比如煤炭问题。美国为了把二氧化硫降下来，把很多高硫煤矿给关闭了。中国现在是什么煤都在乱用，说明煤炭政策有问题。对于煤的问题，要有限制，只要没有脱硫装置就要限制使用。一些高硫煤炭也要限制使用，甚至限制开采。——国务院发展和改革委员会能源研究所所长周大地越到“十一五”后期，环保的监管力度、技术、资金等深层次的问题，可能就越突出。怎样来调整呢？罚款是不能完全解决问题的。因为环保罚款的力度，使得有的企业宁愿交罚款，也比他建立处理设施可能更划算。这就加大了环保执法的难度。所以，要进一步完善我们环保法规体系，加大整合力度，特别要针对地方的一些保护主义制订相应的对策。——中国科学院院士张懿专家建议欧美能源政策走向对我国的启示美国和欧洲的能源政策调整虽然各有侧重，调整和深化的进程还在继续，并且在发展前景的一些具体问题上引发了争议，但对亟需深化节能降耗工作，治理环境污染，确保经济可持续发展的我国来说有诸多有益的启示。首先是推广清洁“低碳能源”的利用已经成为趋势。从欧美的能源政策走向中可以看出，在综合、高效、环保地利用传统能源的同时，因地制宜，大力开发核能、水力、风能、生物能源等可再生能源，坚定不移地奉行能源多元化战略已经成为大势所趋。第二是在能源供应日益紧张的大环境下，节约能源，提高能源使用效率是确保经济可持续发展的关键环节。节能是消费方式和结构的重大转变，必须从上到下，全社会参与。在这一方面，欧盟推广政府“绿色公共采购”，推行家庭“绿色照明计划”等具体举措取得了很好的效果，值得我国研究借鉴。第三是欧美在节能方面的技术已经走在国际前列。我国节能市场巨大，应注重借鉴国外先进技术，加强国际合作，把节能技术和节能产品作为对外重点贸易领域加以推动。[][41]