政府须高度重视反补贴调查

　　《WTO与深圳国际化》专栏③

　　深圳市世贸组织事务中心与深圳商报社联合主办

　　国际反补贴警讯频传矛头直指产业政策

　　政府须高度重视反补贴调查

　　昨日，记者从深圳市WTO事务中心获悉，国外反补贴最新情况表明，国外对我国采取的贸易救济措施正以反倾销为主向反补贴扩展，贸易摩擦重点由具体出口产品向宏观政策体制延伸，攻击的主要对象由企业及企业行为向政府以及政府的产业政策方面扩展，该中心提示这一现象须引起政府部门的高度重视。

　　国际反补贴警讯频传

　　深圳市WTO事务中心专家介绍，一些发达国家把中国视为非市场经济国家，认为中国的原材料、资金、劳动力以及制成品价格并非完全由市场调节，存在行政干预。而反补贴是针对按照市场价值调节、充分竞争的市场经济国家，对非市场经济国家即使定性有补贴行为也无法量化补贴金额。基于这种认识，发达国家普遍认为反补贴法不适用于中国，但这样的局面正在被悄悄改变。

　　作为WTO允许使用的贸易救济手段之一，反补贴正越来越多地出现在我国与其他贸易伙伴的贸易争端中。2004年4月13日，加拿大对原产于中国的烤肉架进行反倾销和反补贴立案调查，这是外国首次正式对中国商品实施反补贴措施。随后，加拿大又对我国钢铁紧固件、复合木地板、铜制管件等发起反补贴调查。去年12月，美国对我出口铜版纸发起反倾销及反补贴调查；今年2月初，美国首次向WTO起诉，指称中国通过税收减免等各种政策为出口提供补贴，违反了WTO有关规定。这些指责主要集中在国家政策层面，包括3项进口替代补贴和6项出口补贴政策，涉及我国产业发展和外商投资政策。

　　矛头直指政府产业政策

　　据悉，乌拉圭回合多边贸易谈判通过了《补贴与反补贴措施协定》，补贴是指一成员方政府或任何公共机构向“某些企业”提供的财政捐助以及对价格或收入的支持，以直接或间接增加从其领土输出某种产品或者减少向其领土输入某种产品，或者对其他成员方利益形成损害的政府性措施。

　　反补贴措施就是为了防范补贴行为可能带来的对国际贸易秩序与国际公平竞争环境的破坏而产生的。其基本含义是主权国家在认定外国政府对其出口到本国的产品进行补贴并对本国产业造成损害、损害威胁或实质阻碍的情况下，依据有关国际协定和本国法对该外国产品采取的补救措施。

　　专家分析，近年国外反补贴主要通过两个层面直接把矛头指向我国政府以及政府的产业政策。其一，运用其国内的反补贴法，针对我国出口产品进行反补贴调查，采取反补贴措施。如加拿大政府对我出口复合地板进行的反补贴调查，除要求涉案企业填写调查问卷外，还直接向我国政府相关部门进行问卷调查。在商务部积极应诉和抗辩的指导原则下，有关省市包括深圳市WTO事务中心也曾对涉及特区政策和地方产业政策的调查内容进行了填报。其二，以我国政府为被申诉人，向WTO争端解决机构提出申诉，要求我国政府取消对国内某些重点产业的扶持政策，尤其是那些能够起到促进幼稚工业发展和产品实现进口替代的政策。如2004年3月，美国就中国政府对集成电路增值税退税政策向WTO争端解决机构提出申诉，导致中国政府承诺于2005年4月1日后不再实施这些鼓励集成电路发展的产业补贴政策。

　　过去，美国等主要西方国家一直视我国为“非市场经济国家”，而在“非市场经济国家”里，企业的实际成本和政府的补贴难以区分，所以暂不适应美国等国家的反补贴法规；随着我国市场经济的不断发展和完善，特别是外贸出口的高速增长，美国开始认为，中国市场经济迅速发展，许多行业或产业已按市场经济运作，企业的实际成本和政府的补贴可以区分开来。因此，应该对华采取反补贴措施进行贸易救济。美国态度的重大转变，预示着矛头直指我国政府的反补贴调查可能进入高发期。

　　不可低估对深圳的影响

　　深圳市WTO事务中心主任张金生介绍，反补贴调查的影响面将超出涉案企业及其所属行业本身。

　　它首先涉及对政府涉嫌补贴行为的调查，除了具有经济意义外，还有制度安排等其他方面的意义，其潜在冲击可能远超出反倾销调查的“贸易新雷区”。从美国铜版纸反补贴调查等案件中，可以看到调查对我国产生的具体影响。美国商务部一旦在铜版纸反补贴案中突破以往的做法——对非市场经济国家适用反补贴法，美国国内其他产业必将跟进效仿，对中国其他出口产品提起反补贴调查，这势必会给中国政府和企业带来沉重负担。如在该案的官方意见征询中，曾经对我国提起反倾销申请的美国家具行业、纺织行业等就极力支持游说美国政府对“非市场经济国家”适用反补贴法。专家预计，美国还有可能启动对我国的钢铁、纺织服装等产品的反补贴调查。一旦其他国家和地区也效仿美国的做法，这将严重挫伤中国生产和出口企业的积极性，并给中国的对外贸易及国内经济的发展带来严重负面影响。

　　深圳作为经济特区，其贸易政策以及外贸出口也将面临新的挑战。2006年4月，世贸组织首次对我国进行贸易政策审议时，就有WTO成员质疑我国某些省市采取的地方补贴政策。我国的经济特区、经济技术开发区的特殊优惠政策，尤其被WTO成员关注。可以预见，反补贴诉讼将对我国未来高新技术产业政策的运用和具体制订方式，乃至整个产业政策体系都提出严峻挑战。因此，我市的外向型企业遭遇国外反补贴调查的形势相比其他城市更为严峻。一旦遭遇反补贴调查，将对深圳的外贸出口极为不利，并直接影响到我市利用外资和高新技术产业的长远发展。

　　建立信息沟通协调机制

　　深圳市WTO事务中心专家认为，我国政府应充分利用《补贴与反补贴措施协定》的有关特别规定和待遇。

　　他谈到，在发展中国家和从计划经济向市场经济转轨的国家，补贴可以起重要作用。为帮助发展中国家发展本国经济，《补贴与反补贴措施协定》第27条专列了一些针对发展中国家的优惠规定。我国既是发展中国家，又是向市场经济过渡的国家。按前者，中国取消出口补贴可以有8年过渡期；按后者，中国有7年过渡期，但中国未能作为发展中国家列入附录七的例外清单。不过，该附录是按世界银行的人均国民生产总值统计，对中国有利。我们可以充分利用《补贴与反补贴措施协定》对发展中国家特别和差别待遇，利用“不可申诉补贴”以及对发展中国家的特殊待遇，制定积极有效的政策体系，促进某些产业发展。

　　我们应该加强WTO规则研究，调整产业政策，加快制度创新步伐。加入WTO并不意味着取消补贴，补贴是WTO各成员国实施鼓励外贸和产业发展政策的主要手段。美国等西方各国每年都通过名目繁多的计划，对外贸和国内产业提供数额巨大的财政补贴，从规模与比例上看，均远远超过了我国现有的支持程度。因此，政府一方面应深入研究WTO规则与国外反补贴立法的理论与实践，清理我国现行的政策措施与做法，停止或减少使用“被禁止的补贴色彩过分明显的措施”；另一方面应通过制度和政策创新，多多制订与WTO反补贴规则不相冲突的补贴政策，尤其是被其他成员国证明行之有效的补贴政策，以规避反补贴调查。

　　此外，在政府部门之间需建立反补贴信息沟通与协调机制。国外反补贴矛头指的不仅是中央政府层面，也包括省、地（市）、乡镇政府；涉及的部门不仅是商务部门，还包括所有的行政和司法部门。从加拿大对华的反补贴调查问卷看，不仅外贸、科技、国税、地税等部门被核查，而且司法、国土、劳动、社保、环保等政府机构，乃至银行、电力、自来水等公共事业部门都被列入调查清单。由于各部门分属不同领导，且有关数据掌握的口径不一，举证工作的综合协调难度非常大，尤其是涉及国税、海关、银行等国家垂直管理部门，难度更大。因此，迫切需要建立起各部门之间的协调和沟通机制。