破除体制障碍：引入第三方力量是关键

　　——“三网融合”监管政策研究（下）

　　■公共政策研究■余晖朱彤

　　（一）依靠电信和广电行业管理部门之间的协调，很难使双方跳出部门利益的限制，真正制定出有利于融合业务开展的政策

　　三网融合是大势所趋，无论目前遇到多么大的问题和困难，这个趋势都是挡不住的。虽然广电与电信之间的部门利益冲突是影响我国三网融合发展的重要因素，但决不是惟一重要的因素。广电市场化改革与电信部门市场化改革不同步，政府相关管理部门之间职责划分不适应信息技术发展的要求等，都是导致我国三网融合进展缓慢的重要因素。鉴于三网融合问题的复杂性，我们把相关政策调整与体制改革分为近期建议和中长期建议两个部分。

　　（二）近期改革建议

　　短期政策建议主要是指近两年内应该采取的监管机构和相关体制改革建议。这些改革的主要目的是为打破当前融合业务的“监管僵局”，为推进三网融合发展初步建立一个体制环境。

　　第一，把融合业务的监管权交第三方机构行使，信产部和广电总局只负责非融合业务监管。

　　英国与美国的经验表明，监管机构的融合是推动三网融合，特别是电信与广电网络业务融合的有力保证。韩国的经验表明，在分业监管的现实体制下，依靠电信和广电监管机构自身的协调不可能解决机构融合问题，只有超脱于行业利益的第三方独立监管机构才能适应技术融合的要求。

　　我国ＩＰＴＶ政策环境现状也表明，依靠电信和广电行业管理部门之间的协调，很难使双方跳出部门利益的限制，真正制定出有利于融合业务开展的政策。因此，必须引入第三方独立机构。

　　从中长期看，这一机构最终将成为类似于美国ＦＣＣ的融合监管机构。但是从尽快打破三网融合的体制僵局，推进融合业务，特别是ＩＰＴＶ业务角度看，近两年该机构可先行使融合业务的监管权，包括ＩＰＴＶ在内的融合业务的许可证发放等，而信产部和广电总局只负责非融合业务，即传统业务的监管。当然，这一机构的级别应该高于信产部和广电总局。

　　第二，加快广播电视管理体制的改革，重点是实现广播电视产业的政企分离。

　　目前广电总局正在积极推进本行业的产业化改革，把其公益性事业和经营性产业分开，尽管其改革颇有力度，但是广播电视业政企不分的现象还是很严重。广电总局及地方的广播电影电视局都拥有自己的影视集团或电台、电视台，自己既作为政府部门制定政策管理行业，又作为企业在市场中与竞争者角逐。这不仅造成广电与电信部门的冲突，也使广电部门内部中央和地方冲突严重。建议广电部门在进行产业化改革时把其经营性的企业从政府部门中剥离出来，当然，由于新闻宣传的需要，广电管理部门应该保留其公益性的事业单位，但这些单位必须是非盈利性质、非市场运作的。

　　第三，加快与“内容监管”有关的管理体制改革。

　　三网融合时代是“内容为王”的时代，与“内容”有关的管理体制改革对融合业务发展至关重要。改革涉及到广电管理体制和文化管理体制。

　　广电管理体制一是要加快内容与网络分离的改革，广电管理部门的监管重点应该转移到内容监管方面来；二是要推动广电系统“公共电（视）台”与商业电（视）台分离的改革，使广播电视的公共（免费）需求与商业（收费）需求相分离。文化管理体制改革的重点是推动公益性文化与经营性文化的分离。

　　“内容”改革的方向是减少环节，分类监管。所谓减少环节，就是尽量在“内容”的源头进行许可，对“内容”不加工的环节，或简单加工的环节不再次许可。所谓分类监管，就是对内容根据性质进行分类，把内容划分为敏感内容与一般性内容，划分内容的“宣传功能”与娱乐功能，对后者减少管制，刺激其发展，只对前者加以管制。

　　第四，推动电信和广电企业的股权合作。

　　从市场经营者层面，建议广电和电信共同运营ＩＰＴＶ，其合作方式主要通过市场谈判进行。考虑到ＩＰＴＶ需要开发新型的基于ＩＰＴＶ技术特点和用户需求的节目和服务内容，广电和电信双方具有互补的优势，所以我们建议广电和电信采取建立合资公司的形式共同运营ＩＰＴＶ，当然，这需要国务院或者新成立的第三方监管机构出台相关的政策，允许广电和电信部门在一些试点地区建立这样的企业。

　　（三）中长期改革建议

　　三网融合的技术、市场基础已经具备，如果因体制和政策问题导致我国融合业务迟迟不能开展，或者限制市场规模的扩大，那么影响的决不仅仅是我国民众享受相关业务的时间，更重要的是抑制由融合业务所引发的相关领域的技术创新，其后果必然是我国相关产业的发展为世界技术发展所抛弃。因此，中长期改革的时间也不能拖得太长，我们认为，以3年－5年为宜，即通过1年－2年新的监管机构建设和相关管理体制改革的铺垫后实施的改革方案。

　　中长期改革方案的重点内容有三个：

　　第一，推动广电和电信业务的全面相互开放。

　　在技术融合的基础上，广电与电信相互全面开放是必然趋势。通过广电行业的产业化改革，以及1年－2年内融合业务方面允许广电与电信开展有限竞争，我国广电企业应该具备了一定的进入市场竞争的基础和能力。因此，中长期改革的目标之一是允许广电与电信行业全面跨业经营。

　　当然，这种跨业竞争不是一夜之间实现的，而是渐进的。电信可以先向广电开放数据业务、固网业务，然后再逐渐扩大到其他业务；而广电则向电信开放转播业务、视频点播业务、付费频道业务，然后再逐渐扩大到其他业务。

　　第二，制定有利于融合业务的法律，消除阻碍三网融合发展的法律障碍。

　　在第一阶段的改革中，融合业务的相互进入是通过新的监管机构发放许可证时对电信与广电企业等同对待的方式实现的，是通过行政监管手段实现的。这只是一种权宜之计。而且，它所实现两个领域相互进入竞争的程度和范围都是有限的。在改革的第二阶段，要实现电信与广电的全面竞争和相互进入，仅仅依靠行政手段方式难以适应这一要求，因而必须制定出有利于推动三网融合的《电信法》。

　　有人建议制定一部集广播电视与电信为一体的法律，实际上这是不必要的，也是不可能的。因为广播电视与电信在网络和业务上毕竟有自己的特点，需要不同的法律来体现。事实上，目前三网融合进展较快的英国和美国也没有统一电信法和广播电视法。但新的有利于三网融合的法律一定要包括广电与电信相互进入的相关内容和程序。

　　第三，使监管机构向融合的监管机构过渡。

　　在第一阶段，电信与广电监管的特点是主要由三个部门监管：广电总局负责传统广播电视（包括

数字电视）监管，并且逐渐从监管广播电视内容与网络并重，过渡到专门监管广播电视内容；信产部负责传统电信业务的监管；新成立的第三方监管机构负责融合业务的监管。

　　在新的阶段，负责融合业务的新机构要完成向融合机构的转变。具体地说，就是把广电总局和信产部对传统广电和电信业务的监管权划归这一监管机构，最终实现机构融合。

　　（本文由

中国经济体制改革研究会公共政策研究中心（ｗｗｗ．ｃｒｃｐｐ．ｏｒｇ）提供）