“化解高校负债危机应采取真正市场化手段”

　　“化解高校负债危机应采取真正市场化手段”

　　———厦门大学教育研究院博士林莉访谈

　　创新之道

　　□本报记者 赵小剑

　　编者按：从今年3月开始，国内高校身陷债务泥潭的事实一件件被抖落出来。据新华社一篇文章称，其贷款总额已超过2000亿元。一直靠财政拨款和学费收入维持运作的高校为何会成为银行的“债奴”？政府在银、企之间扮演了何种角色？谁会成为最后“埋单人”？

　　厦门大学教育研究院博士林莉以高校贷款为题，进行了长达两年的博士论文研究，形成了近三十万字的博士论文。她在对各大高校问卷调查的基础上，第一次全景式地梳理高校贷款的来龙去脉，并就如何解决高校负债问题提出了自己的见解。

　　高校负债缘于积极财政政策

　　南方周末：据你的研究估计，现在高校贷款的规模到底有多大？

　　林莉：据《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书发布的数字，从1999年有贷款开始到2005年，大概形成了2000亿到2500亿元人民币的高校债务。到目前为止，通过我的研究，我倾向认为高校的贷款规模在4000亿元以上。因为现在贷款并没有停止，所以这个数字还是一直在被刷新的。

　　南方周末：你认为高校形成巨额贷款的成因是什么？

　　林莉：高校贷款的开始时间是1999年，这一年是中国高等教育发展历史上具有举足轻重地位的一年。你可以观察到的几项具有历史意义的高等教育改革都发生在这一年——中国拉开了高等教育大扩招的大幕，在政府的推动下强力启动了高等教育大众化进程；商业银行与高校之间突破了长期以来的基本存储关系和简单信贷关系，建立了全面的银校合作关系，开始了中国高校大规模贷款办学的历史；全国高校后勤社会化改革工作第一次会议召开，高校后勤社会化改革全面启动；全国各地掀起兴建大学城的热潮；国家助学贷款制度出台并开始试点等等。

　　这些改革为什么都发生在1999年？是一种巧合，还是背后有一股共同的力量在发生作用？经过研究，我发现，这些改革的背后，都或多或少地留有国家使用“积极财政政策”调控经济的痕迹。

　　1998年，中国经济在经历亚洲金融危机之后，遇到了增长下滑和通货紧缩的双重困境。为了走出困境，中国政府实行了以增发国债、增加投资、扩大内需、刺激消费为主要内容的扩张型、反周期调节的积极财政政策。正是在这一轮积极财政政策的实施过程中，高等教育被纳入其中，成为国家经济政策的组成部分。

　　当时有学者提出建议，若三年内我国高校招生量增加1倍，即扩招200万人，并且新增学生一律实行全额自费，学费每年1万元，其他费用每年4—5千元，则高校可以多收学费200亿元，学生在校消费约为40亿元。再考虑这笔钱所带动的间接消费，用我国的投资乘数来计算，这240亿元可拉动1000亿元左右的投资和最终消费。

　　学者的建议很快被采纳，在政府的推动下，高校扩招轰轰烈烈地开始了，中国高等教育大众化进程也由此启动。从1999年开始，我国高等教育规模逐年大幅递增，增长的规模和速度无论在国际上还是在我国高等教育发展的历史上都是罕见的。

　　但是，这只是“积极财政政策———高校扩招———高校贷款”的传导路径，除此之外，积极财政政策和稳健货币政策之下采取的发行(教育)国债、加大(教育)基础设施建设等手段，也在很大程度上促成了高校贷款。

　　南方周末：扩招与高校负债之间是什么关系？

　　林莉：扩招是积极财政政策的果，也是高校巨额负债的因，但只是其中的一个因。高校巨额负债还有其他方面的原因。

　　在高等教育大众化启动的1999年，高等学校一举扩招52万人，相当于一年兴办了50多所万人大学。随着高等教育规模的急剧扩大，各类公办普通高校的教学资源全面紧张。校园拥挤、教室紧张、设备不足、生师比攀高、食宿条件低劣等现象充斥在近半数以上的公立大学里。

　　此时，如何改善学校的办学条件成为高等教育大众化进程中每一所公立普通高校的当务之急。

　　在公立高等教育体系内，解决这个问题的出路不外乎追加政府投资和向学生增收学费，但是在高校扩招前的1997年，高校开始实行收费并轨，已经给广大普通家庭带来了沉重负担，到2001年左右，中国高等学校每年收取的生均学杂费已经占城镇居民人均年收入的80％，农村居民人均年收入的200％，大大超出百姓的承受能力，高校贫因生群体随之出现。在这样的情况下，大幅度提高高等学校的学杂费无法推广。

　　而在财政上，虽然在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中，曾承诺于2000年以前，实现国家财政性教育经费占国民生产总值的比例实现4％的目标。但自纲要颁布以来，这一比例一直在2.4％—2.8％之间徘徊。财政收入增长量的70％用于义务教育，高等教育拨款难望增加。从1999年扩招以来，全国高等教育财政经费在绝对数上虽然有所增加，但生均预算内事业费支出与生均预算内公用经费支出却连年下降。

　　而就在中国公立高等教育系统求“资”若渴的时候，中国国有商业银行系统也正焦急地为日益增加的库存贷款资金寻求出路。

　　于是，在政府主管部门的鼓励下，高等学校与国有商业银行之间突破了以往的基本存储和简单信贷关系，以“银校合作”的方式开始了全面的互动合作。

　　政府大力推动高校贷款

　　南方周末：政府在这中间扮演了什么角色呢？

　　林莉：政府以默许、鼓励甚至强制的方式带动高校向国有商业银行贷款。在研究过程中，我针对十几所大学进行了一项问卷调查，当被问及贷款的主导方为政府、银行还是高校时，有许多调查对象将问卷中的选项“政府鼓励”自行改成了“政府强迫”，足见政府在高校贷款过程中扮演的重要角色。在政府的默许、鼓励和“强行要求”下，高校贷款在2000年开始大幅增加。

　　不仅如此，1999年以来，国家在发放教育国债资金时，都要求地方政府和高校必须给予相应的配套资金，对配套资金确实不能到位的项目，要视情况调减资金。为了得到补助，高校在政府的引导下，只好通过向国有商业银行贷款来筹集配套资金。据调查，凡是教育国债资金安排的项目，其总投资中要求当地政府及高校配套资金必须达到2／3以上。

　　开始的时候，许多审慎的大学校长拒绝采用向商业银行贷款的方式筹集资金，一些地方政府便向高校承诺将在未来协助高校偿还银行贷款。具体的补助方式有政府全额还本付息，高校还本、政府还息以及高校还本、政府部分贴息等几种。

　　在前有政府政策鼓励，后有政府财力支持的情况下，高校大胆地迈出了向银行贷款的步子。我的结论是，公办普通高校贷款的直接原因是高校扩招，而根本原因是政府的经济政策。公办普通高校贷款在本质上是政府经济政策的产物。

　　南方周末：银行会不会担心高校有一天可能还不上贷款？

　　林莉：这中间，有一个很重要的身份，就是政府其实是公立高校贷款的“隐性担保者”在中国，公立高校按照不同的行政隶属关系由中央和地方政府分级管理，从一般意义上说，中央政府是公立高校的实际和最终所有者。作为高校贷款的背后发起人和公立高校的所有者，在公立高校贷款行为发生的那一天起，政府实际上就以一种“隐性担保”的方式为公立高校贷款提供了担保。这种隐性担保表现为当高校资金运转困难无法偿还贷款时，国家决不会坐视不管任其自生自灭。

　　这一可预见的结果在上世纪末中央财政对国有企业负债的担保上就可得到证实。对营利性的企业尚且能如此，对非营利性的公立高校就更不可能袖手旁观了。

　　尽管从银行的角度出发，巨额放贷给高校是一种理性的选择，但从高校、政府和银行三者的整体关系看，这是一种扭曲的理性。这就是经济学家科尔奈提出的所谓“预算软约束”。

　　“应打破公办教育的垄断地位”

　　南方周末：政府是否会为这些高校贷款“埋单”？

　　林莉：如果中央政府出面为那些无法还贷的高校“埋单”，势必造成地区之间与学校之间的不公平，更遑论还有一大批至今未向银行贷款的高校。如果此次中央政府出面“埋单”，必将激励各高校在今后做出更多非理性的决策与行为。因此，即使基于公平的考虑，中央政府也不会出面来为这笔不良贷款“埋单”。

　　那么如果由地方政府来埋单呢？我国高等教育的地区差异本来就很大，如果不同的地方政府为各自所属高校的不良贷款埋单，那么高等教育的地区差距将进一步拉大，这是我们所不愿意看到的。另外，“埋单”中还有一个度的问题，也就是凡是不良贷款都由政府“埋单”还是政府按一定比例“埋单”？这涉及到如何去衡量一所高校的实际还贷能力的问题。根据我的研究，现在有一批高校实际上是有还贷能力的，但他们却采取一种观望的态度，暂时不愿意去还贷，内心里也希望搭上那部分真正不能还贷的高校的“便车”，让政府帮他们“埋单”。

　　南方周末：面对巨额负债，你认为该如何解决？

　　林莉：解决的方法有多种，比如江苏省政府提出将南京中医药大学的仙林校区交由大企业托管，由托管方偿还贷款，再由托管方管理学校。毫无疑问，这就是公办高校转制的一种形式，如果这一建议得以实施，不仅将在根本上解决高校贷款的偿还问题，还能引入私营部门的管理模式从而提高高校的办学效率。我认为关键一点就是应该是打破公办教育的垄断地位，因为事实已经证明，政府是不可能出资办起所有的高校的。在穷国办大教育的现实面前，公办高校转制是大势所趋，这一步早晚要跨出去。

　　出现现在高校高负债的情况，教育产业化和市场化总是被攻击的靶心。但是我认为，正是由于教育没有真正市场化、民营化，所以在国家

宏观调控中很容易成为“工具”，因为从根子上说，它都是政府的，但是政府又不可能提供足够的教育资源。因此应该鼓励更多的高校采取多种方式吸引民间资本，也应该加大对私营资本进入高等教育领域的促进力度。但现在中国教育的准入制实际上是对私营资本实行了歧视性政策，所以现在不是真正的“市场化”，而是一种“伪市场化”。