集中资源办学：“一刀切”的负面影响

http://www.sina.com.cn 2007年03月28日 09:15 中国经济时报

　　■本报记者黄胜利

　　一部记录片和一位委员的提案

　　一个下着小雨的天气，9岁的向守坤和5岁的向守豪走在上学的路上，兄弟俩分别就读于陕西省岚皋县漳河乡漳河小学二年级和学前班。一路上，向守坤背着弟弟得跨过急流的溪水，翻过满是山石的山路。

　　向氏两兄弟都寄宿在学校里，每天哥哥照顾着弟弟的起居，早上起床后，弟弟一边打着哈欠一边让哥哥替自己擦洗手和脸。

　　一个下着大雨的天气，向守豪领着老师们急匆匆地跑向宿舍。原来，躺在床上的向守坤生病了，两个老师急匆匆地背起向守坤跑向医院，医生诊断向守坤患了腮腺炎，最后向守坤在医院输液，向守豪一个人在学校里焦急地等待着哥哥的康复。

　　这是由香港乐施会资助，中国科学探险协会青少年科学考察委员会所拍摄的记录片《漫漫求学路》中的一些片段。

　　记录片中所涉及的岚皋县，2005年，小学从213所撤并为71所，中学从10所撤并为8所，而漳河乡方圆289平方公里仅剩下两所小学。

　　与此情形相似的，还有政协常委、苏州市副市长朱永新的一份提案所提及的：

　　内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗，面积4万多平方公里，是内蒙古现存草原中最大的一个旗（县）。由于出生人口减少和教育资源的调整，牧区学校的数量逐渐减少。

　　东乌旗属于干旱草原地区，生态环境脆弱，历史形成与这一特殊环境共生的游牧文化，原住牧民分散居住和放牧。建国之后，50年代开始有马背小学，服务半径约10公里，马背小学分散在各嘎查（村）进行教学，老师甚至到蒙古包牧民家集中授课。伴随教育的发展，七八十年代东乌旗的十几个苏木（行政乡）、57个嘎查（村），初级小学曾达到过20多所，全旗教师700多人。

　　1995年，东乌旗牧区共有小学校16所，学校服务半径约50－100公里。2005年，东乌旗牧区小学校有10所，在校学生约2000人。2006年9月，根据调整学校布局，撤并中小学校的政策，东乌旗将牧区小学校全部关闭（暂时保留了1所），所有学生集中在旗（县）上学。小学撤并到旗之后，小学校服务半径最远达到了250公里。

　　学校被撤并之后

　　1998年，教育部提出农村办学应集中人力与资金，办好中心学校，做法是重点办好管理区（片区）和乡（镇）中心小学以上完小，逐步完善办学条件，力争扩大办学规模，配备相应教师，开办寄宿制，逐步减少现有村小，保留居住极分散山区的少数教学点。

　　自此，全国将拆掉半数或半数以上的农村区、乡学校，实行集中资源办学的策略。基本目标是提倡打破村、乡（镇）界限，实行联村、联乡（镇）办学；原则上不新办村小，可数村联合办完小，在管理区、乡（镇）完小服务半径3公里以内的区域，不能有（或新建）其他小学和教学点。

　　集中资源办学政策在全国实施后，在一些经济欠发达的边远山区、少数民族地区，出现了大量类似岚皋县和东乌旗牧区的状况。

　　朱永新的另一份提案是《关于呼吁改变集中资源办学政策一刀切、促进山区及少数民族地区基础教育合理布局的建议》。

　　该提案提到，自2001年起，在香港乐施会的支持下，贵州大学、广西大学、贵州民族学院、陕西省社会科学院深入黔桂陕的近20个山区及少数民族的样本县对集中资源办学政策的影响、执行绩效等进行了调研，发现基层普遍存在一刀切地执行该政策的现象，对边远少数民族山区造成了一些负面影响。主要表现为：

　　一、因为路远及路途危险，家长担心孩子尤其是女童的安全造成新的失学辍学；

　　二、普遍推迟入学年龄，而学生年龄大了以后再去读低年级有的学校不收，或产生自卑心理而辍学；

　　三、增加了孩子的体能消耗，尤其是中心校的走读生体能消耗大，隐性失学多，享受不了集中的资源；

　　四、寄宿制学校多半在乡镇中心和公路沿线的行政村，由于母语与教学语言上的差异，边远地方和少数民族学生理解有难度，易产生心理负担或文化的隔离；

　　五、寄宿生的生活开支增加了农户的教育成本，这是远远大于书本费、学杂费的成本；

　　六、资源的集中并没有带来预期的效益，反而造成资源的闲置或短缺。比如被撤的有些校点设施完好却闲置，有的校舍因为集中了学生而拥挤短缺，存在安全隐患；

　　七、计划中已经撤并但事实上无法撤并却没有资源投入，“自生自灭”的校点大量存在。

　　集中资源办学：效率与公平之争

　　2001年，国务院做出“关于基础教育改革与发展的决定”，农村中小学布局结构调整在全国大范围开展起来。

　　贵州大学副教授、香港乐施会中国部高级教育项目干事杨兰对国家为何做出这一决策，阐述了她的看法：

　　国家认为集中资源办学利大于弊，利表现在，一是可以集中有限的资源办出有规模高质量的学校，二是对于山区教师普遍学历低，缺乏培训，接受新知识的机会少以及各校点教师分散的情况，便于教师的管理和培训。

　　实际上，部分地区，尤其是一些经济较为发达的农村地区合理调整中小学布局，集中力量改善了一批乡镇中心学校的办学条件，使合并后的中心学校实现了一定的规模效益，当地的教师队伍质量与教育教学水平也得以提高。

　　面对同一政策，两种效果，相关专家表示，这是对政府在执政过程注重公平与效率的考验。

　　对集中资源办学的利弊，有过专门调研的广西大学东南亚研究中心研究员潘春见告诉中国经济时报记者，在集中资源办学过程中，公平与效率可以分为两种情形，一是一般情形，指在保证学生能够入学的前提下，学校的规模与办学效率之间的正比关系。另一种是特殊情形，是针对边远、贫困的山区农村来说，公平与效率，应当与当地的经济社会发展水平、地理环境、人口分布、民族文化因素等相适应。

　　就第一种情形来说，与农村教育资源的优化整合相结合的中小学撤点并校工作在经济条件好、交通条件不错的乡、村、校具有积极意义，主要表现在教育资源的集中和优化，不仅提高了农村学校的规模办学效益，同时，为农村子弟接受比较高质量的基础教育提供了条件。

　　而就第二种情形来说，最边远、最贫困的山区校点肯定是最薄弱、最分散、最不经济的校点，因此，在政府以规模与效益为布局调整主要目的的农村基础教育改革中，肯定首当其冲被撤并。这对于当地的教育来说是不公平、不公正的。

　　杨兰则认为，效率与公平对于基础教育，公平应该是政府首先考虑的问题。

　　因地制宜与加大教育投入

　　2006年6月，教育部颁发《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，要求在保证学生就近入学的前提下进行农村中小学布局调整，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点。实事求是，因地制宜，坚持寄宿制学校建设和低年级学生就近入学并举的原则，全面、细致、深入地调研避免因决策的失误、工作简单化和“一刀切”造成新的学生上学远问题的发生，积极探索和寻求解决学生上学远问题的新思路和新办法。

　　但实际上，让一些贫困边远地区，立即重新调整已经集中办学的教育布局，是件很困难的事，对贵州地区集中办学进行过多年调研的贵州大学能力建设与可持续发展研究所负责人陈卫红这样表示。

　　杨兰也认为，由于很多贫困地区的财政是“吃饭财政”，为了实现“两基目标”，基层政府均在负债办教育，教育甚至成了基层政府的负担。

　　由于地方经费不足和对教育效益的追求，国家对基础教育实施了集中资源办学的政策，地方政府在实施中采取了一刀切的做法，更加剧了边远贫困、少数民族山区教育资源的匮乏，导致了教育的不公平。

　　对此，朱永新在其提案中提出以下一些建议：加大对于山区分散教学点的投入，以实际行走距离为基准，保留教学点；国家以发行教育券的方式对基础教育的投资方式进行改革，学生持教育券自行选择学校，学校以教育券为凭据申请教育拨款。

　　允许多元办学模式，承认或支持民办村校；引进、鼓励社会力量对边远山区校点进行资源投入，共同促进农村边远地区基础教育的发展。

　　师资循环流动，反向激励机制，鼓励优秀教师到边远校点工作，优先提供晋级、培训的机会，增加边远地区补贴等；提升代课教师的工作福利，国家或省拨出专项资金以补贴事实上存在的代课老师，改善代课教师的待遇。