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立法文明的进步

http://www.sina.com.cn 2007年03月27日 09:35 中国经济时报

　　■杨涛

　　“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”是当前立法中的最大问题，打破这一怪状，防范政府部门在立法中贩私，最好的办法莫过于将立法起草的权力从政府部门中剥夺，通过公开的程序，交由中立的组织与个人进行。因此，北京市政府此举标志着立法与法治文明的进步。

　　应当说，北京市在防范立法贩私，打破立法的部门利益上，走在了全国的前列。2004年，北京市人大常委会就尝试将地方条例的调研、起草工作委托给了有关学术研究机构。而北京市政府也早就进行了“开门立法”的探索，北京市政府2005年起草的房屋租赁管理办法草案在征集意见时，由于２４６条市民意见中大多数持反对态度，市政府将该规章推迟出台；２００６年共有１３５０人通过网络对北京市公开的２４项法规规章草案提出了意见。此次，北京市政府将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，就是对人大与政府以往经验的更深入的探索。

　　作为直辖市一级的北京市政府，其立法权限包括两方面：一是制定地方政府规章，二是起草地方性法规草案，提请市人大常委会审议。以往政府机关的做法是，将起草地方政府规章和地方性法规草案交由相关的政府部门，排斥了其他相关利益人和社会公众，使得后者不能参与立法博弈。而政府相关部门在无论起草地方政府规章还是地方性法规草案时，都着重与考虑行政管理方便，甚至更多的考虑如何最大程度地照顾本部门的利益，如此最终通过的政府规章和地方性法规就更多体现了起草者的部门利益，而缺失公众的利益，甚至也容易与其他政府部门的利益发生冲突。与民争利的结果，就是政府规章和地方性法规公信力降低，不能得到人们内心的认同。

　　北京市采取听取公众的意见，进行“开门立法”的做法，在一定程度上能消解规章与法规中的部门利益，但毕竟公众不能直接参与立法博弈，他们以提意见的方式来参与立法不能充分地让法规规章体现自身利益。北京市人大虽然也尝试了采取委托立法的方式，但规章的立法权限还在政府，何况地方性法规大多数还是由政府部门来起草。所以，北京市将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草具有很重要的意义。

　　将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织，他们与法规规章没有直接的利害关系，他们在起草时容易做到中立，这能确保立法不掺杂私货；他们地位中立，他们也更能听取来自主管的政府部门、其他利害关系人以及社会公众的意思，使得出台的法规规章草案更能体现各方的利益，更为科学和合理。如此，他们出台的法规规章草案乃至最后通过的法规规章都将更具公信力，而为人们所遵从，法律实施就更少障碍。正如罗素所言：“作为一种有效的力量，法律依赖社会舆论和人心的程度，甚至超过它依赖于警察权力的程度。法律在多大程度上受人拥护，是一个社会的最重要的特征之一。”

　　此外，北京市政府将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，必将改变“部门立法”的趋势，从而将促使北京人大加快改革立法起草步伐，将更多的法规交由中立方起草，这种观念一经形成，也必将推进其他省市进行立法起草的改革，进而推进在国家级层面打破“部门立法”的常规，形成一种由中立方起草法律草案的潮流，推进全国立法文明的进步。这也许是北京市政府委托中立方起草法规规章草案的更重要的意义。