长三角与珠三角城市群发展中亟需处理好四个关系

　　■胡勇

　　城市群是在城市化的过程中逐渐形成的，是社会生产力和城市化发展到一定水平的必然结果。一般认为，城市群的发展大致经历了中小城市独立发展、大都市区发展、大都市连绵区发展等阶段，大都市连绵区是城市群发展的最高空间组织形式。随着我国城市化水平的不断提高，涌现出一批规模不等、水平各异的城市群，其中长三角与珠三角城市群是两个突出典型，代表着我国城市群发展的最高水平，具备参与高层次国际竞争的条件和潜力。但是也应看到，长三角与珠三角城市群发展过程中，核心城市自身、核心城市与城市群一般城市之间、城市群一般城市之间以及两大城市群之间的几个关系亟需处理好，确保两大城市群又好又快地发展。

　　一、处理好核心城市扩张与升级的关系，切实优化经济结构

　　一个城市群至少要有一、两个核心城市，如果没有核心城市，这个城市群就难以形成，即使形成也没有凝聚力和竞争力。世界著名的核心城市大都经历了“从分散到集聚，再从集聚到扩散”的一般过程。实践表明，壮大核心城市实力，提高国际竞争力和可持续发展能力，是培育城市群的关键所在。

　　经过改革开放20多年来的发展，长三角与珠三角分别形成了以上海、南京、广州等为核心城市的大都市区，正朝着大都市连绵区的方向发展。这些核心城市在集聚过程中，更多地是以新区、新城扩建发展为主，城市建成区大规模迅速扩展，2004年，上海、广州和南京建成区面积分别比2000年扩大了42％、55％和141％。在建成区扩大的同时，核心城市的经济结构却没有得到相应的优化调整，工业比重不降反升。与2000年相比，2005年上海工业增加值占地区生产总值的比重已由41．9％上升至45．1％，第三产业比重则由52．1％下降至50．5％，低于2003年中低收入国家53．4％的水平。广州、南京的工业比重也呈上升趋势。虽然长三角与珠三角城市群核心城市还处在工业化阶段中后期，向以服务业为主的现代都市经济过渡还有相当长的一段路要走，但从长远来说，外延式扩大城市规模并不利于解决核心城市的人口、资源、环境和基础设施等瓶颈问题，只有将不适合现代都市发展的产业及时转移出去才能赢得更大的发展空间，香港立足有限的土地资源实现转型的经验值得借鉴。20世纪70年代，受西方国家“滞胀”和新兴工业化经济体竞争的影响，土地面积只有1070平方公里的

香港经济发展面临严峻的挑战。为此，香港采取了经济多元化政策，大力发展金融、信息服务和

房地产等服务业，并从80年代开始，很少对劳动密集型产业提供补贴和保护等来降低日益升高的商务成本，而是通过将制造业大规模向内地转移的方式实现了从工业城市向现代国际大都市的成功转型，服务业比重持续上升，很快由一个地区性城市发展成为世界著名的国际经济中心城市。目前，香港人均地区生产总值约是上海的4倍，每平方公里创造的地区生产总值则约是上海的10倍。

　　大力发展现代服务业是提升核心城市竞争力的必由之路。国家确立了到2020年把上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心之一的战略目标，但是，近年来上海金融业增长相对缓慢，增加值只由2000年的603亿元增至2005年的675亿元，占地区生产总值比重则由2000年的12．6％降至2005年的7．5％。随着改革开放的深化和入世效应的释放，上海建设国际金融中心的政策环境日渐成熟，金融业、物流业、文化及相关产业等现代服务业逐步进入大发展时期。因此，要制定相关产业政策，完善环境标准，提高环保和能耗门槛，规定单位面积土地产值标准政策，摈弃为发展劳动密集型产业而人为降低商务成本的行为，引导占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业向外转移，提升产业结构层次。

　　二、处理好核心城市各类扩散的协调关系，真正发挥龙头带动作用

　　核心城市向外扩散的种类是多种多样的，可以分为技术扩散、资本扩散、产业扩散、人口扩散、信息扩散、商品扩散等多种方式，是核心城市加强对周边城市的吸引、发挥带动作用的特征表现。

　　总体来看，长三角城市群中的上海、南京等核心城市对长三角的扩散以技术输出为主，促进江浙经济发展的“星期六工程师”现象一直是这一扩散方式的生动写照。上海、南京等汇集了众多著名高等院校和科研院所，是全国科技人才最密集的地区之一。目前，江浙沪人口占全国10．8％，而高等院校、高校教师和在校大学生分别占全国13．4％、14．2％和14．4％。比较而言，上海对三角洲其他城市的资金、产业扩散相对较少，而江浙民营经济迅速发展对资本的需求依然旺盛。今后，长三角核心城市应在加强技术扩散的基础上，进一步完善对周边地区的资本、产业、信息扩散机制。利用当前经济结构战略性调整的有利时机，按照社会化大生产与合理经济规模的要求，打破地区、行业、部门和所有制界限，以资产为纽带，通过参股、控股、兼并、联营、组织专业化协作等各种形式发展企业联合，在核心城市形成总部经济，在周边地区发展零部件生产。长三角城市群的扩散方向主要沿着上海—南京、上海—杭州等城市发展轴线展开，加强沪宁、沪杭铁路、高速公路、高速铁路、城际轨道等综合运输网络建设，疏通核心城市各类扩散的渠道。

　　珠三角城市群中的香港、广州等核心城市的扩散方式以资本输出为主，伴随着产业输出。香港作为区域性国际金融中心，具有很强的融资、投资和营销能力。改革开放以来，香港向珠三角转移了大批劳动密集型产业，资金投入巨大，形成“前店后厂”的经济格局。比较而言，香港等对珠三角的技术扩散相对较少，也反映出珠三角的科教资源相对短缺。目前，广东省人口占全国7％，而高等院校、高校教师和在校大学生分别只占全国5．7％、5．7％和4．3％。今后，珠三角核心城市在加强资本和产业扩散的基础上，亟需增强自主创新能力，进一步完善对周边地区的技术、信息扩散机制，构建珠三角技术协作平台。在加大人才培养能力的同时，更加注重人才吸引政策，改善生产和生活环境，提高薪酬标准和社会保障水平，对有突出贡献的经营管理人才、专业技术人才实行期权、股权激励。珠三角城市群的扩散方向主要沿着广州－深圳（香港）、广州－珠海（澳门）发展主轴展开。加强广州至深圳、广州至珠海高速铁路、城际轨道等综合运输网络建设，构建与城市群发展相适应的交通网络体系。

　　三、处理好大都市区其他城市分工协同关系，提升城市群整体竞争力

　　大都市区的形成是核心城市与周边一般城市双向流动的结果，既摆脱了行政界限的束缚，又按经济与空间、环境功能的整合需求及发展趋势构筑了相对完善的城镇群体。大都市区使得过去城镇行政等级关系弱化为现在核心城市与周边城市的直接连接，经济联系由垂直化向扁平化转变。因此，除要处理好核心城市与周边城市的关系外，大都市区其他城市也应处理好分工与合作的关系，提升城市群整体竞争力。

　　改革开放以来，长三角城市群走的是内生型农村工业化道路。“苏南模式”中的乡镇企业离土不离乡，与社区政府有着千丝万缕的关联，与之相适应的分散式的乡村城市化得到了地方基层政府的响应和推动，投资冲动强大，掀起了一股“小城镇热”，涌现出张家港等一批新兴中小城市。目前，长三角城市群等级结构比较完整，非农人口超过1000万人的城市有1个，200—500万人的城市有5个，100—200万人的城市有7个，50—100万人的城市有4个，20万—50万的城市有18个，20万以下的城市有19个。从行政级别上看，长三角城市群现有1个直辖市、3个副省级城市、12个地级市、37个县级市和1182个建制镇。由于现阶段正处于传统经济向市场经济转型时期，尚缺乏与大都市区相适应的行政管理体制和干部政绩考核制度，造成长三角城市群行政分割、产业雷同和恶性竞争等现象依然比较严重。多项研究表明，长三角市场化水平面落后于珠三角，地方政府主导的现象还比较普遍，“行政推动”的政府性行为突出。为了吸引外地企业，争夺资本、人才等生产要素，各个地方政府会在税收、土地使用费、待遇等方面竞相开出优惠政策，甚至不惜采用“零地价”来争投资、争项目。今后应采取的对策，一是要规划政府行为，推进市场化的进程；二是建立市长联席会和专项事务委员会的互为补充的管理模式，市长联席会议可以解决专项事务委员会协调解决不了的问题，专项事务委员会可以把市长联席会议的决定落到实处。由于长三角城市群跨越上海、江苏、浙江一市两省，情况比较复杂，必要时需要借助国家层面的力量。

　　与长三角不同的是，珠三角城市群走的是外生型农村工业化道路。“珠江模式”中的外向型企业多是从事“三来一补”的加工贸易，大量劳动力来自内地，资金、营销管理也都来自境外。在工业化过程中，新兴城市发展速度高于老城市和大城市，改变了珠三角的城市规模结构，城市地域结构和人口结构发生了重大变化。珠三角超过500万的城市有1个，200—500万人的城市有2个，100—200万人的城市有4个，50—100万人的城市有1个，20万—50万的城市有4个，20万以下的城市有3个。东莞的虎门、石龙、长安、厦街、常平，深圳的宝安、布吉、龙港，中山的小榄常住人口均超过10万人。从行政级别上看，珠三角城市群现有2个副省级城市、7个地级市、6个县级市和301个建制镇。由于各城市平行发展，已有的产业集群多是外向型的，产业协作度低，有的企业要么为竞相出口而争市场、争客商，造成恶性竞争，遭到反倾销投诉的现象时有发生；有的企业要么成为跨国公司的一个生产车间，特别是ＩＴ产业，跨国公司往往通过价格转移等手段转移利润，在产地形成“高产值、低税收”的格局。今后应采取的对策，一是要发挥行业协会的作用，加强行业自律；二是提高自主知识产权和自有品牌的比重，培育大的企业集团和总部经济。

　　四、处理好两大城市群竞争与合作关系，促进协调发展

　　从世界范围来看，一个国家或一个地区可以同时存在多个世界级城市群。与我国国土面积大致相当的美国拥有两个世界级城市群，即以纽约为核心的东北部大西洋沿岸城市群和以芝加哥等为核心的五大湖城市群，欧洲也拥有两个世界级城市群，即以伦敦——

利物浦为轴线的英国东南部城市群和由大巴黎地区城市群、莱茵——鲁尔城市群、荷兰兰斯塔德等组成的欧洲西北部城市群。长三角、珠三角城市群已经进入世界最具活力的增长地区之列，又是我国在经济全球化进程中率先融入世界经济的重要区域，在我国众多城市群之中最有潜力发展成为世界级城市群，提升我国的国际竞争力具有重大意义。

　　两大城市群作为我国最重要的核心经济区域，一直以来都存在着市场、资本、人才、技术等方面的竞争。改革开放之初，珠三角赢得了先发优势，“广货”在全国市场上占有较大份额，在吸引海外投资、优秀人才方面具有政策和区位优势；进入20世纪90年代，随着长三角的快速崛起，其产品市场占有率也迅速提高，上海浦东新区开发建设则提高了长三角对海外资本的吸引力，一些优秀人才开始流向以浦东新区为核心的长三角。近年来，人们越来越关注长三角、珠三角城市群之间的竞争状况，诸如，台商电子业由珠三角向长三角集结，等等。实际上，两个城市群之间各有优势，互为补充，合作的机遇也很多。

　　首先，产业分工与合作前景广阔。改革开放之初，长三角资本、技术、人才、部分产业等转移到向珠三角，20世纪90年代以来，珠三角的部分生产要素和制造业转移到向长三角。目前，长三角的化纤、纺织、机械、电子、钢铁、有色冶金等工业在全国占有相当重要地位。珠三角劳动密集型的轻型加工工业奠定工业基础，电子、医药、建材、家电、塑料、食品等行业在全国居于前列。长三角的技术、资本密集型产业与珠三角的资本、劳动密集型产业之间的相互渗透与重构一直处于进行之中。

　　其次，两大城市群可以通过增强对各自经济腹地的辐射带动全国经济发展。按照区位、自然、社会和经济等方面联系，长三角城市群的经济腹地主要是华东地区及长江流域，珠三角城市群的经济腹地主要是珠江流域、华南地区。珠三角积极联合港澳打造“大珠三角”，并以之为龙头涵盖西南地区及华中部分地区的“泛珠三角”也在积极谋划中。两大城市群可以按照市场经济的要求，在加强对各自经济腹地的辐射方面进行合作，为带动全国特别是我国南方地区经济发展共同发挥作用。

　　第三，在体制改革和制度创新方面可以相互借鉴。珠三角可通过增创特区新优势，抓住内地与港澳地区建立更紧密经贸关系的契机，长三角可将浦东综合配套改革试点为重点，以举办世博会为契机，在形成有利于自主创新，转变增长方式，实现可持续发展的机制，提升城市国际化水平等方面相互借鉴，实施互利共赢的开放战略，不断提高外向型经济层次。

　　（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）