我们的根本分歧是什么？

　　我们的根本分歧是什么？

　　———回复世行住房金融专家组《如何评价中国的住房公积金制度？》一文

　　文/乔依德

　　由于参加者所在的单位、企业或机构也必须按个人同样的比例缴费，所以它又带有一定的收入分配意味在里面。所以，若简单地以盈利性商业金融机构的要求来衡量它的话，就像以苹果比香蕉，错位了。

　　笔者在《21世纪经济报道》(2006年12月25日23版———编者注)上曾发表了《住房公积金绝非“富人俱乐部”》一文，对世界银行《中国经济季报》中对中国住房公积金制度否定性的结论进行了批驳。随后，世界银行住房金融专家组对我的批驳进行了答复(2007年2月12日《21世纪经济报道》29版《如何评价中国的住房公积金制度？》———编者注)。我对此表示欢迎。我相信，这种讨论对中国住房公积金制度的进一步完善将是有益的。

　　世行专家组的文章认为，“在为住房公积金辩护的过程中，乔依德先生回避了几个重要的、带有根本性的问题。而这几个问题与中国经济的发展，特别是住房市场的发展是联系在一起的”。阅读了整篇文章之后，我认为世行专家们倒是回避了一个根本的问题，即：究竟是基本肯定还是否定中国的住房公积金制度？

　　中国住房公积金制度的性质和特点

　　世行专家的文章广征博引了很多国家住房金融安排的例子，笔者觉得有必要仔细分析一下这些例子。在有些例子中，如德国和美国，它们都是以私人商业机构来运行住房金融的，这些机构以赢利为目的，而中国的住房公积金制度则完全不同，它是非赢利、解决城镇居民住房问题的一种金融安排，同时它也是一种带有强制性和一定互助性质的储蓄机制。由于参加者所在的单位、企业或机构也必须按个人同样的比例缴费，所以它又带有一定的收入分配意味在里面。所以，若简单地以盈利性商业金融机构的要求来衡量它的话，就像以苹果比香蕉，错位了。主要房屋融资的美国储贷银行片面追求利润，在上世纪八十年代引发了一场自三十年代大萧条以来最为严重的金融危机，从1980年到1993年共有1307家储贷银行破产，损失资产6000亿美元，美国政府花了5000亿美元补窟窿。作为非盈利的中国住房公积金就更不应该片面追求利润，而应以促进住房保障为主要目标。当然，住房公积金管理机构也必须遵循一些一般的商业原则，如管理的规范化、制度化，信息披露应及时、透明和准确等等，这一点，我和世行专家并无分歧。

　　世行专家说，“中国也可以借鉴其他国家住房公积金改革的经验，例如墨西哥的住房公积金INFONAVIT”。查了一下资料，INFONAVIT实为“墨西哥劳动者全国住房基金委员会”。其参加者为私营部门的职工，但并不包括非正规部门的工人。雇主为雇员缴纳其工资的5%，雇员不用缴纳。正如世行专家所描述的那样，其经营情况十分糟糕。补充几个数字：42%的贷款者逾期还款12个月以上。1998年INFONAVIT的坏账约等于墨西哥GDP的3%。但这不是我所关注的，我关心的是：世行要中国的住房公积金向INFONAVIT借鉴什么？实际上，中国住房公积金不存在INFONAVIT那种情况。就目前披露的情况来看，中国住房公积金从未出现过负利率，未发生过财务亏损，贷款逾期率极其低，截止到2006年年底，仅为0.07%，其中，北京、上海、浙江、安徽、天津等低于万分之三，有的城市如浙江的湖州市未发生过一起坏账。

　　再说新加坡。众所周知，中国的住房公积金制度借鉴了新加坡的中央公积金的基本做法，即个人和企业按一定比例缴费，政府给予税收优惠。当然，二者之间也存在一些不同。如新加坡中央公积金覆盖面更广，不仅仅住房，还包含了养老、健康医疗甚至投资，其缴费的比例也更高，最高时缴费占收入的比例达50%(雇主和雇员各缴25%)。另外，中国的公积金本身给缴费者贷款，而新加坡则不是这样做，由另外的机构发放贷款。而正是这一点似乎引起了世行专家的不同意见，说“中国模式与新加坡模式的偏离是非常值得注意的，并且这种偏离使得该制度脱离了中国的国情”。有必要指出，当中国开始实行住房公积金制度时，并不存在一个成熟或较为完善的抵押贷款体制，商业银行当初并不愿意进行这项业务，正是由于住房公积金制度发放贷款才逐渐推动了中国商业银行抵押贷款业务的发展。认为中国的公积金制度“脱离了中国的国情”是不符合事实的。

　　中国住房公积金的作用

　　充分了解中国住房公积金制度是如何或者说通过什么形式发挥了积极作用，是正确评价中国住房公积金制度的关键之一。

　　当中国在上世纪九十年代初试行住房公积金制度时，一些城市将归集到的资金发放贷款，让一些单位建解困房，为住房困难的群众解决住房问题，或者在住房改革中，贷款给个人让他们购买自己住的公房，这是第一种形式。对此，世行的专家组也表赞同。

　　第二种形式是在1998年以后实行的向参加者发放住房贷款。对这一点，世行专家们颇有责言。首先关于获得公积金贷款的人数占公积金成员的比例问题。世行经济季报说是17%，世行专家组的解释是“我们当初测算的这一比例，使用了较为宽容的假设，即住房公积金的成员都是双职工，并且每人有资格单独获得贷款”。我认为这个假设太离谱，“只有9.8%的参加人获得公积金贷款”。接着世行文章说“这意味着，现有住房公积金参加人中，90%都没有获得过贷款”。这个结论有问题，因为它隐含着这样一个假设，即所有参加公积金的人要么是单身，或者是家庭中唯一工作的人，显然这个假设同样是不符合现实的。我在文章中用了1.5这个系数，就是假设公积金参加者中每两个人就有一个是双职工，另一个是家庭中唯一工作的(当然也包括单身)。我的假设是得到统计数字支持的(根据2006年中国统计年鉴，城镇居民平均每户就业人口，东部地区1.58人，中部地区1.51人，西部地区1.47人，东北地区1.40人)。因为每户不管有多少人参加公积金只能获得一笔贷款，这样一算，约有15%的参加者获得了住房公积金的贷款。如何来解读这一数字呢？世行专家组的观点是“主要是因为住房公积金在1999年之后才开始主要提供住房按揭贷款。也许经过一段时间之后，会有更多的人借款，也许有些人就不想借款”。我同意这种说法。再补充几点。中国消费者对商品房价格比较敏感，对资本的价格———利息，也不例外。尽管公积金贷款的利率比市场利率低，但还有不少人仍不愿意贷款，而是向亲朋好友筹款购房。还有一种情况，收入较高的人尽管参加了公积金，但无需借款就可以购房。最后还有一个原因，有些地方商业银行在给房地产商发放开发贷款时，就要求购房者必须使用商业贷款而不能使用公积金贷款，这损害了购房者的利益，也影响了公积金贷款的发放。

　　应该指出，没有必要刻意追求高贷款比例，因为这是一个自然而然的过程的结果。就像人有童年、幼年、青年和成年等等一样，目前中国公积金制度正在其童年或幼年期，随着时间的推延，贷款比例会自然增加。建设部刚发布的数字也证实了这一点，至2006年末，全国实际缴存职工人数比上年末增加9.28%，缴存总额增加30%。当年发放个人住房贷款相当于累计个人住房贷款的四分之一。据计算，目前贷款人数的比率为10.05%，而2005年时仅为5%。顺便说一下，建设部认为，2006年末，住房公积金使用率为72.05%。这个数字值得商榷。建设部把住房公积金使用率定义为个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例。我个人认为，购买国债余额不应算在内，应和存在银行的款项一样，是处于保值增值阶段。所以，住房公积金使用率为67.95%。这里要避免一个认识上的误区，很多人把尚未贷出或提出的款项称为"闲置"或"沉淀"，这是不正确的。正确的用词应该是"积累"。这如养老金一样，在未提取前，所缴存的资金都处于保值增值阶段。把这称为"积累"而把住房公积金同样性质的款项称为"沉淀"或"闲置"，这是完全没有道理的。

　　其次，中低收入人群在公积金贷款者中的比例问题。世行专家组对我在举例时用了5000元这一数字发了很多议论。各地公积金中心在计算这一比例时用了不同的指标，有的用家庭收入，有的用个人收入，有的用年收入，有的则用月收入，为了行文方便，我用了这一数字。在北京的例子中，只要看一下图表，就会知道年收入低于3万以下的贷款者占了67.81%，而北京市2005年人均收入为34391元，略高于3万元，但需要指出，人均收入以下这个概念包括了全部低收入和一部分中等收入，或者说中低收入人群要比低于平均收入的人群更多，所以，可以有把握地说，北京市中低收入贷款者占了全部贷款的大多数。

　　其它城市情况类似，就不一一列举。一句话，我坚持我的观点，即：中国住房公积金制度绝非富人俱乐部。希望世行专家组提出证据证明自己的观点。

　　中国住房公积金制度发挥作用的第三种形式是在一定条件下，参加者可以提款。提款大致可以分为三类，即：销户性提款(如退休)，购房性提款和还贷性提款。我已指出，到2005年年底，共有3000万人提款。这不是一个小数目。令人不解的是，无论是世行经济季报还是随后的这篇文章都几乎闭口不提这一点。这样怎能正确的评价中国的住房公积金制度呢？

　　世行的文章说：“如果住房公积金的成员将存款存到商业银行中，会获得更多的收益(即便将利息税和雇主缴费的部分等因素考虑在内)。”我已经指出，目前公积金的存款与商业银行一年期存款(税后)的利差仅为0.22%，也举例一个人月收入1500元一年的利差仅为7.92元人民币。我支持并建议，公积金的存款利率可以提高到至少与商业银行存款利率(税后)相同的水平。但世行专家们却认为尚未贷款的成员“牺牲了利息收入”，“补贴”了其他成员获得低息贷款，这是以偏概全。公积金参加者之所以能获得低息贷款主要是靠自己和单位缴存款的积累和政府的优惠政策，这是不言而喻的。

　　我们的根本分歧和“路线图”

　　世行专家组对中国住房公积金的批评，有些我是赞成的；有些我虽不赞成，但觉得仍有启示意义。但是，我对于世行专家认为中国住房公积金制度“主要使城市中较高收入者获益”这一点是难以理解的。这个观点不符合事实，论断较为轻率，也是我们的根本分歧所在。

　　已经说过，我为中国的住房公积金辩护，是肯定它的基本面，但是同时并不否认它也存在着一些问题，需要进一步改善，以下是我对改进中国住房公积金的一些建议，或者形象地说是“路线图”：

　　1.目前，住房公积金缴存比率仅为62%，还不够高，还需进一步扩大缴存率，要逐步创造条件，吸纳在城市中有固定工作的所有人员。各级政府要重视这个工作，把它看作是关系到民生的大问题来抓。各地公积金中心要配备或增加人手来大力推动这项工作。作为还没有参加公积金的企业或单位，应该按照有关规定建立这样一项制度。工薪阶层以及工会代表理应督促本单位做这项事情，因为这是一件关系到自己切身利益的大事。要认清这样一个基本事实，即所缴纳的住房公积金是免税的，企业及个人缴纳的钱都进入个人账户，这些钱不管以后如何使用，都是实实在在的，都是属于个人的。就这点而言，住房公积金做得比养老金还好，我国缴费累积型养老金的一部分资金被"挪用"来支付当期退休人员的养老金了，这样很多个人帐户实际上形成了“空帐”。

　　2.纠正目前存在的一些不公平或不公正的现象。一方面，一些国有垄断企业和外国在华的跨国公司超过规定标准缴纳公积金，既造成税收流失，也产生了不公平。另外一方面，有些地方政府以改善投资环境为借口，默认一些企业不参加公积金制度，这样使得这些企业的职工不能享受住房公积金带来的好处。

　　3.在保证资金安全性的前提下，要增加其资金运作的回报率。除目前存入银行储蓄和购买国库券以外，建议允许公积金参加银行间债券市场，允许公积金中心按照一定程序可以相互拆借(因为一些地方公积金积累较多，一些地方相对短缺)。

　　4.建议把公积金的存款利率至少提高到市场利率水平，这样对那些暂时没有使用贷款的人更为公平。而且，这样做也是可行的，目前公积金存贷款的利率差为2.34%，公积金中心作为非营利事业单位，似没有必要保持这样高的利差。这样可能会给中西部一些中小城市的公积金中心的运作带来财务上的困难。目前的资金运用以城市为单位，可考虑改为在省一级管理，这样既可以缓解这些中小城市的财务困难也可使资金运用的效率有所提高，同时在制度上有利于公积金的严格监督和规范运用。

　　5.公积金贷款利率可实行差别化，例如可以在目前低于市场利率的基础上对低收入家庭进一步降低贷款利率，以减轻他们的还款压力。低收入家庭的认定可以以当地民政部门的标准为基础。另外一个思路是根据所购房屋的性质实行贷款差别化。例如，购买经济适用房的可享受最低的贷款利率，购买普通住房的可获略高一些的利率，购买非普通住房的将得到接近市场的利率。

　　6.目前在东部沿海的一些大城市，积累了一定的增值收益，一部分被当地政府用于廉租房建设，这一方面反映了中国住房公积金确实考虑到了低收入家庭的住房问题，但另一方面，从产权清晰角度看并不十分妥当，廉租房的资金支出应从地方财政中支出，公积金的盈余应全部用于住房公积金的参加者，特别是其中的中低收入者。

　　最后，关于住房公积金制度本身的设置问题，最近也有一些议论，例如有人提出将其改为公积金银行，也有人提出将其归集资金和发放贷款的功能分开，这些都是可以讨论的。但我觉得，不必着急，谋定而动。尽管出现了一些问题，公积金的基本面还是健康的。切忌在一时的压力或冲动之下，匆忙行事，改变中国住房公积金的性质，片面追求盈利，任意降低贷款要求。美国储贷银行在八十年代所引发的危机以及当前次级抵押贷款所产生的问题，都是值得我们引以为戒的。

　　(作者系上海发展研究基金会秘书长。“中国观察”栏目欢迎读者来信交流，guchongqing@gmail.com。)

　　北京住房公积金管理中心自开办业务到2005年底借款人收入分布情况表

　　资料来源：北京市住房公积金管理中心

　　(图表略，详见报)