减负5000亿：中国新一轮税改趋势？

　　·前言·

　　争议多年的内外资企业所得税两法合并，终于定音。在实现税制统一、内外资企业公平竞争等诸多重大意义的同时，其减税效应也引人关注。

　　一直以来，中国税负水平都是一个争议颇多的问题。

　　据国家税务总局统计，我国2006年宏观税负(税收收入与经济总量的比值)为18%，比发展中国家低3％左右，比发达国家低约12个百分点。而日前，中央党校政策研究室副主任周天勇对此表示异议，认为中国真实税负已经达到31%至32%。国际货币基金组织也认为，中国的宏观税负略低于发达国家，但在发展中国家中属于偏高水平。

　　然而，中国税收收入增速连续十几年高于GDP增速快速增长，也超出居民收入增长速度，是一个不争的事实。面对这个世界奇迹，我们需要思考，中国宏观税负水平直线走高的趋势是否合理？税制是否应做出相应调整？而近两年来，提高

个人所得税起征点，取消农业税，两法合并，是否已表明了新一轮税改的减负倾向？另外，上世纪90年代的分税制改革很不彻底，税制漏洞较多，特别是增值税设计扭曲，造成诸多问题，那么试点东北的增值税改革是否应加速推行？能否以此为契机，完善税收立法？

　　针对上述问题，本报诚邀全国人大财经委委员程法光、财政部财政科学研究所所长贾康、中国社科院财贸研究所副所长高培勇和中国人民大学财金学院教授安体富，纵论中国新一轮税改，是为本期“天下论衡”。

　　(刘巍)

　　本报记者 刘巍 李振华 程东华 实习记者 黎博雅 北京报道

　　1.宏观税负高低之辩

　　如银行、石油、通讯、电力等垄断行业，税负没有达到应有程度；但小型微利企业、劳动密集型企业、个体工商户，税负则应该降一些。

　　主持人：中国税收收入增速连续十几年高于GDP增速快速增长，也超出居民收入增长速度。国际货币基金组织研究认为，用税收收入与GDP比重计，中国的宏观税负略低于发达国家，但在发展中国家中属偏高。那么中国宏观税负水平持续走高的趋势是否合理？

　　程法光：这次全国人大五次会议通过了企业所得税法，这是一件全社会关心的事，也是一件大好事。两法合并至少已酝酿了十年之久，但由于认识上存在差别，久而未决。我们都知道，那些优惠政策，导致内外有别、地区有别、投资来源有别，已经失去了税法的严肃性，所以两法合并非常必要。

　　当然，由这次所得税立法也看到了企业税负问题。其实就所得税来讲，中国和周边国家，甚至世界大多数国家相比，是偏低的，尤其考虑到小型微利企业所得税率是20％，高新企业所得税率是15％。但就企业的综合税负来讲，不一定偏低，也没有高到不合理的程度，占GDP的比例不过18％。我看到有人说企业综合税负达到了31％，但我认为连乱七八糟的费和基金都加在里面，这是不合理的。这些费用确实也是企业的负担，但不能把它视为税负，不过有一些可以想办法把它们规范成税。

　　我上午看了一个报道称，英国税负达到42.7％，很多企业都吓跑了。但我们也要考虑到，这些高福利国家的税收非常高，但社会保障程度也非常高，基本上生老病死都由国家承担。而中国远达不到这一点。所以我觉得中国的税负谈不上多么高，但是也不是说没有减税空间，只不过有的方面减税空间大一些，有的方面还应该再加重。比如银行业去年的所得税增收就占了所得税增收额的40％，其它如石油、通讯、电力等垄断行业，税负也没有达到应有程度。但小型微利企业、劳动密集型企业、个体工商户，税负则应该降一些。因为他们获利空间本来就不大，而且能够解决就业，而就业本身就有收入，收入就会拉动消费，消费又会拉动生产，是一个良性循环。

　　现在中国的消费、投资和出口这三条腿，消费总是短一截。为使三者相对平衡，可以限制投资和出口，但不能刻意地压低这两个，不能说把两条长腿砍了去迁就短腿。我认为，在中国发展的这个时期，投资增长不超过25％应该可以；而外贸，只要有市场、能出去，增幅高一点儿也没关系，可以在高的过程中调整结构。所以目前关键是加大消费，这就首先要解决老百姓就业问题，其次是提高最低工资。

　　总之，税负问题不能笼统地说高还是低，结构上应该有所调整。比如个人所得税起征点从800提到1600，多吗？尤其考虑到他们拉家带口的，真的不多。再如个体工商户月收入额5000元以下免征，20％的利润率也不过就挣1000块钱。就算把起征点涨到10000，20％的利润率也不过就是2000块钱，还是养家糊口，所以我认为像这种小型微利、个体工商户和劳动密集型企业可以降低一些税负。高新技术和劳动力密集型要相配合，不能只强调高新技术，一个钢厂用几百人，那老百姓就业都怎么办？还是要有些劳动密集型，解决13亿人的就业和生存问题。

　　安体富：2006年我国财政收入占GDP的比重为18.8%，税收收入占GDP的比重为18%(税总统计口径)，而发展中国家的宏观税负平均为17.9%(含社保税)。我国如果再加上社保基金收入所占比重(4%左右)，以及税外各种收费，宏观税负约在35%以上。至于宏观税负要不要有个限度，至少应考虑以下几个问题：第一，目前我国社保基金收入占GDP的4%左右，而美国超过10%，北欧国家更高。今后随着我国社会保障面的扩大和完善，这一比重必然会有较大提高。住房公积金也有类似情况。

　　第二，十一五规划中，把自主创新放在十分重要地位，在全国科技大会上提出要建立创新型国家，而要实现这一目标，基础在于提高企业的创新能力，这就需要大力提高企业提取的研发费用的比重。目前西方发达国家的跨国公司中，研发费用占销售收入的比重大都在10%以上，而目前我国只有1%多。

　　第三，提高职工的工资，特别是提高农民工和城市低收入人群的工薪收入。目前我国商品之所以在国际上具有一定的竞争力，主要是依靠低工资的廉价劳动力在支撑，但这不可能长期延续下去。

　　第四，调整国民收入分配格局。我国长期以来GDP的增长主要是靠投资和出口，特别是高投资来拉动，消费长期不足。据统计，中国最终消费占GDP的比重(消费率)已从1990年的62%，下降到2005年的52.1%，而2002年世界平均的消费率是80.1%。目前消费不足的一个重要原因是，城乡居民收入增长缓慢，低于GDP的增长速度。据统计，从2002年到2005年我国政府可支配收入所占比重提升了3.3％，居民收入所占比重则下降了4.6％。因此，要改善我国消费长期不足的问题，就必须调整收入分配格局。今后在一个时期内，应使财税收入的增长速度略低于GDP的增长速度，最高保持同步增长。

　　贾康：认为中国的宏观税负水平在发展中国家中偏高，可以说是缺乏严格论证的，因为主要是基于推测数据。如果用比较可靠的数据，18％的税负水平不算高，再加上社会保障和其它收费，也要看这部分所估计的收费近年的变动趋势如何。在过去几年和可以预见的今后几年之内，不规范的非税收入会逐渐降低。而且其他发展中国家也有这一块。合在一起比较，未必中国偏高。一些比较规范的收费，涉及社保的缴费，我认为应该提高统筹级次，争取把缴费变成收税。实际上，现在很多地方是委托税务系统收社会保障费，效果比较好。

　　从发展趋势来看，从原来传统体制到实行改革开放之后，统计上表明的宏观税负是从一个较高位置一路走低，最低曾达到10％左右，然后又开始走高，到现在的18％。我感觉这是在向一个比较合理的水平靠近，这些年主要是恢复性增长。当然，走到现在，确实也有必要综合考虑各种因素，能够也应该在减税方面给予更多关注。

　　2.减税趋势已显

　　据我们粗略估算，新一轮税制改革大约要减少财政收入5000亿元左右，可见税改的力度之大。

　　主持人：那么中国连续多年来税收收入的增速远高于GDP增速，主要原因是什么？是否应该进行调整？

　　高培勇：从1994年开始计算，过去连续13年税收增长速度几乎是GDP增长速度的2倍，这可以说是中国税收的一个奇迹，也是世界一大奇观。但这个故事发生在中国，肯定有其特殊缘由。2006年税务总局给出的解释，主要归纳为经济增长、物价上涨、区域结构不平衡、产业结构不平衡、征管加强以及进出口贸易这六个因素。但这些只能解释其中某一年，而无法解释连续13年如此。我们也对此进行了研究，发现这六个因素中，征管加强因素对税收增加所起的作用达70％。

　　为什么中国的税收征管因素有如此大的魔力？据统计，1994年税务局的征收率(实征税收占应征或法定税收的比重)是50％，到了2003年，提升到将近70％。还有一个国家税务总局的报告显示，1996年增值税的征收率是45%多一点，2004年已经提高到85%。为什么增加如此之快？我们认为，是现行税制打下了这个基础。因为在现行税制诞生之时，税务局的征收水平不高，为了保证既定征收目标的实现，就必须按照50％的征收率给现行税收制度设定空间。举个例子，如果想要征收5000块钱的税，就得搭起一个征收1万块钱的架子，来保证征收到5000块钱的税。随着税务部门征收能力、技术装备水平的提升，就迅速提高了税收征收率。世界各国没有一个国家的税收率能达到100％，美国也不过85％，但是也没有哪一个国家最开始征收时是50％这么低的，中国是个非常特殊的例子。

　　我总是这样看，如果认定1994年推出的那套税制和1994年的经济社会环境是相匹配的，那么现在肯定是不相匹配的；如果认为两者现在是匹配的，那么1994年的时候就不相匹配。因为这些年税制格局基本没动，但今天的社会经济环境与13年前已不能同日而语。不管是脚小了，还是鞋子大了，反正就是不匹配。

　　贾康：除了征管加强的原因外，我觉得还有一点也不可否认，那就是我们经济基本面的变化十分迅猛。十几年来，中国经济结构升级、城镇化速度和相关市场趋于活跃的程度是其它经济体没有出现过的，而经济基本面对税收的支撑力，并非一般人可以想象。

　　举一个例子，现在我国关于房地产的税收规定，外资企业有统一的房地产税，内资的房产税和地产税是分开的，房产税的征收对象是营业性房产的收入，城镇居民的住房不在考虑范围之内。但这些年，城镇有越来越多的住房在出租因为人均住房水平大大提高，有了供给的可能；城镇工商活动大大活跃了，流动人口也不断增加，需求日益强烈。青岛若干年前就开始注意这个现象，通过税源排查，建立台账，加强管理来收这方面的税，结果几年间青岛地方税中来自房地产的部分每年的增长幅度达80％以上，而税收制度本身并没有改变，青岛地税中的来自房地产的税收比重，从原来很低的比率很快上升到了20％。所以一方面看起来这是征管力度加强的结果，而另一方面是经济基本面迅速扩张、升级的结果。这种情况在其它地区也普遍存在。

　　主持人：近几年来，提高个人所得税起征点，取消农业税，东北增值税试点，加之今年3月人大会通过的企业所得税的两法合并，这些措施是否表明了未来的税改有减负的倾向？

　　贾康：或许现在主管部门和决策层并没有明确表示以减税为主导，但实际上已经在做，这与前些年明显不同。在1998年，中国实施扩张性的积极财政政策，但与市场经济国家不同，我们主要是增发长期国债来增加政府投资来扩张内需，而不是通过减税来扩张内需。但实际上到了1999年下半年，就开始以投资方向调节税开刀。在我的印象里，当时在房地产方面也曾经采取过减税措施，以鼓励大家购买房地产。到转为实施稳健财政政策之后现在有几个大的减税的措施已经非常明显。一是取消农业税，年度减收400多亿元。二是企业所得税两税实现并轨，“两法合一”以后，据财政部统计大约减少税收收入960亿。三是东北先动的增值税转型也是减税。从逻辑上来说，增值税转型最好是一步推到全国，但也不排除在现在经济可能过热的情况下，扩大到中西部而非一下子推到全国，以防止为经济过热过度地推波助澜。

　　宏观税负要结合结构问题考虑，该降的和该升的同时考虑。比如土地、不动产方面的税收，现在在交易环节的收入是地方政府财政收入的重要来源；但是土地、不动产保有环节的税很低，或者说基本没有，也就是我们所说的物业税这部分应该升上来。我觉得物业税问题现在搞得有点儿过于神秘，“空转”试点的方法与数据不透露可以理解，但到底是哪些地方选择做试点都秘而不宣。

　　安体富：据我们粗略估算，新一轮税制改革大约要减少财政收入5000亿元左右，可见税改的力度之大。这主要由以下几部分组成：统一内外资两套企业所得税，减少收入估计近1000亿元。在农村税费改革的基础上，取消农业税减少收入1000亿元以上。改革出口退税制度，到2003年底，累计欠退税达到2400多亿元。根据“老账要还”的原则，这相应减少财政收入。提高个人所得税月工薪扣除额，约减少300多亿元。再加上增值税由“生产型”转为“消费型”，在税率不变的情况下，根据东北试点的经验，若仅对当年新增机器设备所含税款进行抵扣，大约会减收1000多亿元。当然，消费税的改革，资源税的改革和

燃油税的开征等，会增加财政收入。但增负的因素有限，增减相抵后约减收在5000亿元左右。

　　程法光：增和减怎么算？我们说两法合并减少了1000亿，这是静态的。但我觉得动态算的话，根本用不了1000多亿。因为经济特区、开发区、省会城市及沿江、沿边、沿海城市的现行税率均低于25%，所以不会减少，甚至有可能还增加。另外，外资企业也并非一下就增负400亿，对于那些已享受完减免政策的企业，有些还是减负的；而且外资企业的减免政策尚要过渡5年，所以所得税的改革对企业和财政收入都没有预期的那么大。

　　2004年7月份到现在，东北三省的增值税试点，两年一共抵扣也不过100多亿，而且东北还是工业比较集中、技术改造比较大的地方，那么在全国推开需要多少代价不就可预测了吗？而且这个代价带来多少收入的增长有没有算？技术改造可以改善结构，加大规模，提高效益，税基也就随之扩大，这不都是税吗？所以对于税制改革算账，既要动态算，也要静态算，否则就容易形而上学。现在税制改革每往前迈一步，最怕的就是影响收入，但实际上以现在国家增收的程度考虑，可以算是承受能力最强的时期，不仅财政承受能力强，而且企业的财务承受能力也处在最强的时期，是税制改革的最好时机。

　　3.亟待增值税改革

　　只有东北8大行业试点增值税改革，导致同一行业的企业不在同一起跑线上；而且由于链条不全，更容易发生漏洞。

　　主持人：争议多年的企业所得税两法合并完成，这在中国税制改革中具有重大意义，那么在此之后，突显出的税制改革有哪些？是否首要应解决试点了两年多的增值税改革？

　　程法光：两法合并以后，接下来最应该关注的税制改革就是增值税，因为它是中国第一大税种，占总税收45％，而个人所得税和企业所得税加起来也不过25％。而且我们现在的增值税是个四不像的增值税，真正的增值税应该是全覆盖、全链条、全抵扣，但我们现在既不全覆盖，也不全链条，更不全抵扣，这算什么增值税？增值税的主要优点和特征都没有。中国1400多万增值税纳税人，只有120多万是一般纳税人，其余1200万都是小规模纳税人。小规模纳税人中，商业的税率是4％，工业是6％，这不就是比例税吗？他的票别人不能抵扣，别人的票他也不能抵扣，说是增值税，但实际就是营业税、产品税。现在中国实行增值税的也就那120多万户。

　　贾康：中国税制法律建设是一个漫长的过程，在现实条件不具备、不能形成法的情况下，就只能以条例、暂行条例等形式。比如说今后要推出的物业税，其实怎么样强调其重要性和法律地位都不过分，因为直接关系到市场竞争的环境和公平性，地方政府职能如何行使，行为如何长期化、规范化、以及消费者住房消费行为的合理化和税收对财富、收入的调节框架等一系列问题。但是要预测什么时候才能有一个严格意义上的物业税或不动产税的税法，确实还很难。

　　主持人：早在2004年，国家就针对增值税转型在东北三省8大行业进行了试点，那么是否应该尽快在全国范围内推广？

　　贾康：现在有一种顾虑，即经济过热的可能势头和增值税在全国转型连在一起，会不会出现

宏观调控方面的麻烦。尤其今年前两个月的外贸非常强劲，所以我估计这种忧虑肯定存在。

　　程法光：但我认为这绝对不是主要因素，也绝不会有那么大的影响。经济过热和投资过热很大程度上是体制问题，关键不是在税收。而且我认为两个闸门不如两个把手，两个把手一个是节能，一个是环保，节能上不去、环保不解决的项目坚决不批，这比贷款和土地两个闸门更好用。

　　高培勇：我觉得首要的问题是要给东北地区的试点方案有一个定位。发端于2004年7月1日的增值税改革方案，至今已接近3年，如果依然把它看作试点，那就必须看到每一年度的方案是否有调整。什么叫“试”？如果第一年的方案结果不令人满意，那么第二年就要改方案、改配比，再试。以此类推。可我们的增值税试点，完全是今年重复去年的故事，明年重复今年的故事，三年没有动过，我认为已经不能再称之为试点，只能叫“等待”。第二，现在要把增值税试点方案推广到中部，而且从权威部门得到的消息说中部地区的推广还是东北方案。以后向全国推广，恐怕也还是东北方案，不会再有什么调整。

　　为什么增值税试点会走到“等待”的阶段？贾所长说的是一个原因，即害怕经济过热和试点所带来的刺激需求交集在一起。但实际上从2004年到今天，增值税改革的影响一直在梳理当中。去年4月份，辽宁省国税局召开了一个试点经验的总结会，不管企业界人士，还是政府人士，都认为增加20多亿的税后收入并没有给他们带来多少投资。所以在现实国情背景下，增值税转型对投资的促进作用绝不是人们想象的那么大。

　　另外一个担忧的是政府财政减收———2003年说是减收1500亿，现在说是2000多亿，这是一个制约的因素。尤其两法合并，内资企业减税，外资企业增税，互抵之后财政收入减少约1000亿。现在政协很多委员又提议要减利息税，大概450多亿，如果再加上增值税减收2000亿，这样的成本绝对是对本届政府决心和魄力的考验。

　　高培勇：减收、逆向调节、增热，都是从2004年就在议论的事，我觉得增值税改革之所以拖到今天，可能更多的是和两法合并连在一起，就是把增值税转型改革和企业所得税改革绑在一起。为什么要绑在一起？对外资企业而言，在两法合并上要增负，这个增负的比例不是小数，要从15％跳到25％，再加上很多优惠措施的取消，因此就需要有其它的东西去熨平外企这种增负压力。一个好的选择，就是把增值税转型和两法合并绑在一起，因为增值税转型就是增值税税基的缩减。税率不变，基数减少，肯定就减负。

　　如果政府确实肯再花费一两千亿的成本，确实认为中国这样一种税收每年超常的增长不完全是一种利好消息，确实认定现行税收制度与现实经济有很多碰撞的地方、需要加大力度改革，我想，利用两法合并这个契机，增值税的改革方案会有可能向前推广。

　　程法光：而且现在只有东北8大行业试点增值税改革，会出现很多问题。我到湖北调研，当地一家重型机械企业说哈尔滨的设备都抵扣了，而他们抵扣不了，成本肯定比东北高，这就导致同一行业的企业不在同一起跑线上。而且由于链条不全，更容易发生漏洞。所以，我认为应尽快在全国范围内推进增值税转型。