“环保钦差”的百日思考

　　——访国家环保总局西南环保督查中心主任马宁

　　法治环保能否以某种制度形式进入转型中的中国经济社会？设立区域环保督查中心能否根本地改变中国环保从“风暴式”转向常态化与制度化？中国的“资源环境约束经济发展”的博弈将最终如何破局？

　　2007年1月中旬，正值国家环保总局以“区域限批”的“连坐式”惩罚性措施掀起第三次“环保风暴”的风口浪尖，笔者有幸访问到回京述职的国家环保总局西南环保督查中心主任马宁。他以“责任重大，艰难起步，两难选择，艰苦探索”16字心得体会，畅谈了区域环保督查制度建设的重大意义.

　　从云贵高原平均海拔超过2000米高度的“生死时速”,陡降到不到600米的丘陵河谷；每次出差乘坐越野车连续行程都要超过20个小时；在上任后的100多天里，两脚泥水地踏遍川渝贵滇最贫困和交通最不便利的沟沟坎坎；在每个精疲力尽的晚上，还要随时应对各级地方官员笑容可鞠的“温柔”、“尊敬”与“仰慕”，而冷不丁某位“知情者”又透露背后时常隐藏着令人毛骨悚然的针眼摄像机和微型录音笔，这类“内部壁垒式”的非暴力不合作，伴随着主人公走过千山万水……

　　这是好莱坞在演绎国际大片“2007年新版007”吗？

　　不，这是履新100多天后，西南环保督查中心主任马宁回首往来萧瑟时的深切感触。此前，2006年10月25日，国家环保总局西南环保督查中心在四川成都正式成立。

　　完善区域环保督查制度 创建现代政府

　　2006年11月6日，四川泸州市川南电厂在环保设施尚未建成的情况下，即开始安装调试燃油系统。由于供油泵机械密封装置损坏，几十吨柴油泄漏混入管道外排，导致污油进入长江。由于泸州电厂明显存在瞒报行为，使事故处理不及时，超过上报数据近50倍的柴油直排长江，造成泸州市城区停水，并进入重庆境内形成跨界污染，被国家环保总局定性为“重大环境污染事件”。

　　对此，国家环保总局西南环保督查中心于2006年11月28日发出了中国环保督查制度建立后第一份“环保督查令”，要求有关部门严肃追究事故责任人。

　　首个“环保督查令”的诞生，中国区域环保督查制度行政监督权和行使司法权的面目逐渐清晰。中国环保事业的新面貌是否有望从此进入一个全新的纪元呢？

　　马宁认为：四川泸州电厂环境污染事故，恰恰证明了区域督查中心设立的必要性。“环保督查职能的设立与完善，是一个国家政治文明的体现，也是现代政府必须具备的执政体制。”他说。

　　那么，国家为什么要设立“环保督查”制度？

　　马宁认为：显然，从负责具体工作的基层角度看待这一问题，与中央政府权衡宏观作出决策会有所不同。“家丑不可外扬”,是我们中国人传统的文化心态。加之普遍存在且社会认同的荣誉观、业绩观，不少企业业主和地方官员在面对环境突发事故时，往往习惯把大事说小，小事说无，往往对环境事故的后果估计不足，从而导致诸如“跨界污染”等更加不可控制的后果。

　　一直率队奋战在环境整治前线的马宁上任100多天以来，跑了很多事故现场，他举了几个事例加以佐证。其中四川攀枝花电厂违反“环保三同时”制度和贵州黔西南贞丰金矿尾矿坝垮塌事件，尤其具有说服力。

　　四川攀枝花电厂在最初向国家申报建设项目时，提出了“拆小建大”煤矸石发电改造工程方案。为此，国家环保总局根据国家能源政策，结合区域能源布局，批复同意“先拆后建”。但4年后，“攀枝花发电公司并未严格执行国家环保总局关于先拆除原有10台小机组(共计28.6万千瓦)，再建大机组的环评批复，只是于2003年5月前关停了其中7台小机组，而河门口电厂的1台5万千瓦机组和新庄电厂2台合计10万千瓦机组至今仍在发电，未实施关停。”

　　“由于近年来地区工业发展很快，用电需求旺盛。电厂每多发一天电，经济效益十分明显。”马宁说，“所以，在按照要求关闭违规电厂机组时，电厂领导和当地政府强调更多的是效益问题，几千人的就业问题等等。”

　　“显然，企业没有兑现自己的承诺。在中央政令上传下达和具体落实过程中，一些地方政府在发展的压力下，更重视经济扩张，而环保等公共服务领域则处于从属地位”。他说。

　　“我要求他们必须立即停下来，必须行动，对抗的结果就是‘区域限批’！孰轻孰重，企业选择。”马宁不无感慨地说：“我上次到攀枝花是给一家企业颁发‘环境友好工程’奖牌，这次却是来关停电厂。迎接者的态度天壤之别。但桥归桥，路归路。身为执法者我别无选择”

　　另一个典型环境事故案件是贵州省黔西南州贞丰金矿尾矿坝垮塌。此案可谓触目惊心。2006年12月27日12时30分，位于贵州省黔西南布依族苗族自治州贞丰县的贵州紫金公司贞丰水银洞金矿尾矿库发生子坝垮塌。约20万立方米含有剧毒氰化钾等成分的废渣废水好似海啸一般瞬间呼啸而下，冲入下游已废弃的小厂水库，部分进入当地农民仍在使用的白坟水库。污染了该县小屯、者相、北盘江、长田、珉谷等5个乡镇饮用水源。事故原因非常简单，矿主为了省钱仅垒了一个简单土坝来替代钢筋水泥大坝，且违章操作，往堆放干渣的尾矿坝里倾泄工业废水，导致坝体管涌，直至倒塌。当地5个乡镇的居民受灾后只能依靠消防车运水解决用水问题，发生了类似2006年川渝大旱出现的灾难型“水荒”，且严重污染了上千亩水面和陆地面积。

　　“还有大家已经熟知的四川泸州电厂柴油泄漏事件，事故发生后，企业业主瞒报误报污染实际情况，先是报告污染物总量为0.38吨，后来又报16.945吨，前后差距近50倍。其性质的恶劣性与一年前发生的松花江事件有着惊人的相似。”马宁说，“当时我奉命乘船在重庆江津长江段现场调查污染情况，发现从上游漂来数公里长的污染带，这怎么可能是0.38吨污染物呢？事发地距重庆200多公里，平水期上万个流量，还有这么大的污染带！”我当即拨通了泸州市环保局负责人的电话，要求对方讲实话，报实数。对方让我稍等片刻，估计是在请示，接着告诉我排入江体的污染物实际为16.945吨。从0.38吨到16.945吨，最后到底是多少吨现在已经不重要了，而且污染也得到了控制。但从这个数据严重失真，所幸被及时发现的事件中不难看出，国家环保督查制度的建立是非常必要的。”

　　区域环保督查艰难起步 亟待明确其法律地位

　　“通过以上环境案件可见，地方上发生的一些严重环境事件中央政府是不知道的，或者说知道的信息是不准确的。”马宁说，“国家环保总局近十年来，经过几届班子的不懈努力，2006年，一项试图确保基层信息能通畅准确上达，且在更大范围加强跨流域、跨省界的环境管理制度——区域督查制度终于艰难降生。”

　　然而，对比发达国家的环保管理机构和体系建设，尤其在法律地位的确立方面，我国环保区域督查制度目前仍处在起步阶段。

　　以美国联邦政府设置的环境保护署为例。作为联邦政府的环境主管部门，美国环保署现有工作人员18000人，以流域管理为原则，在全美50个州设置了10个大区直属分局(通称大区办公室)，作为环保署的派出机构。环境大区办公室主要官员由国家总统任命，代表联邦政府全权负责区域内各州环保审批和监督联邦政府所管辖的项目，以加强对地方环境保护的管理。显然，美国环保大区办公室具有很高的法律地位，是个名符其实的执法机关。

　　马宁认为，在区域管理方面，我国政府在若干领域也有比较到位的设计，如财政和

审计专员办等。国土资源部最近向地方派驻了土地督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局以及西安局等9个国家局，具有完全明确的执法地位。尽管2006年5月，国家环保总局发文明确区域督查中心是“执法派出机构”，但其真实身份却是“参照

公务员管理的事业单位”。显然，中国区域环保督查制度还存在着是否具有法律执法资格的最基本问题。

　　“不仅如此，区域督查中心在创建初期，遇到了许多始料不及的困难。”马宁说。

　　西南环保督查中心的组建是在无人无钱无任何装备的情况下开始的。一切事务的操持竟然都是马宁单身赴西南完成的。

　　“自2006年9月3日第一次到四川，怀里揣着一纸红头任命文件，赤手空拳，一无所有”。马宁回忆说：“因为经费没到位，找地方政府和企业都会有后遗症，因为职责规定他们都是环保督查的督查对象。思来思去，想到了军队。经多方公关，成都军区同意借给西南环保督查中心半年的办公室，我又找朋友借了辆车，招募了几名不拿工资的环保志愿者，就轰轰烈烈地下去搞督查去了。”

　　回忆那段时间，马宁不无感慨。而接下来连续发生的环境事件，更让他感到环保督查真是个非常辛苦的差事。“2006年年末最后十天，我以为自己要陷在贵州出不来了。10天跑了4000公里，4个现场。其中只有两天睡了5个小时，其余8天每天只能睡3小时。”他回忆说。

　　12月21日，马宁赴天津参加国家公务员考官考试。刚下飞机，总局来电话：“四川达州宣汉发生天然气井喷，命你立即赶到现场。”

　　马宁给在家值班的副主任打电话，传达了总局的指示，要求他马上先带人去宣汉。国家人事部的考试一结束，马宁就登上飞机于平安夜下半夜到达现场(下重庆机场到宣汉一路大雾，车行六七个小时才赶到)。在事故现场处置了3天，情况刚刚稳定，又接总局命令：六盘水双土反弹，命西南中心立刻前往。由于接到任务后，经了解当晚和次日都没有飞往贵阳的航班，马宁当即决定连夜开车前往。他们从达州出发穿越川东北，又穿越重庆全境和贵州全境，经过20几个小时的长途跋涉，于次日下午三点，抵达贵州和广西交界的六盘水。下车后直奔野马寨现场去关停违法开工建设项目。傍晚从现场回来匆匆吃完饭，正要与市委书记交换意见。总局又来了紧急通报：黔西南州贞丰金矿发生尾矿坝垮塌事件导致环境污染。

　　事故就是命令。马宁一行二话没说爬上汽车立即出发。摸夜路赶了四五百公里，于下半夜3点半赶到现场，可能是连日奔波肠胃不适，马宁下车时扶着路边的小树哇哇呕吐。在当地同志的搀扶下，冒着小雨，深一脚浅一脚踩着烂泥巴上山召开紧急会议，马宁代表国家环保总局作了6点应急部署。

　　在贞丰县苦熬了4天，基本控制了险情。12月29日又接报贵州省北盘江流域的响水电站开闸强行排沙，库内淤泥冲入河道污染下游，马宁立即与贵州省环保局紧急磋商处置，经电话遥控。总算稳住了局面。

　　12月30日，成都总部来电告之，总局下文要求调查四川邛崃奶业公司违规环保“三同时”。于是他12月31日火速返回成都，一下飞机就直奔邛崃，一番现场取证调查，完成任务时他和战友们已依稀听到2007年元旦的钟声。

　　与长途奔波的艰苦相比，与寻求中央和地方执政关系平衡的复杂性相比，以及与环境整治与经济发展博弈的思考与宣教的耐心和长期性相比，区域环保督查中心还面临着另一重现实的艰难：“运行经费问题。”马宁不无幽默地说，“我连夜跑几千公里能应付，可是让我半天花掉几百万，就难办多了。”原来，来自中央财政的行政拨款是2006年12月31日中午到账的，按上级规定必须在当天下午三时以前花出去，购买所有设备和装备。“否则，资金将从中心账户上返国库，下一年度再另行申请。” 马宁说。

　　最后的结果并没有出现预期的戏剧性。除了最早赊来的两辆汽车及时付清款项，电脑、办公桌椅和大量其他办公设备等并未完成支付工作。“到现在很多设备还是欠账的。”

　　经费紧张，行色匆匆，铁腕执法，于是面色黧黑，身材魁梧的马宁，被所到之处的官员和朋友们戏称：“远看像个讨饭的，近看像个烧碳的，走近一看，原来是环保督查办的……”。

　　不过，也有马宁感到欣慰的事情：2007年1月底，区域督查中心公务员招考已进入尾声，能够协助他工作的战友正在从祖国的四面八方汇集而来。而在总局的全力支持下，2007年的行政经费也有望在1月底得到解决。“2月份要过农历新年了，该给工作人员发工资了。”解决了一年的行政经费，马宁很高兴。

　　区域环保督查的多重兼顾

　　2006年12月5日，国家环保总局西南环保督查中心在四川省省会成都正式挂牌。其环保督查范围：云贵川藏渝5个省区市。西南片区是

中国经济与社会最不发达的老少边穷地区之一。“发展与环保”的二重博弈尤甚。西南环保督查中心将如何结合本辖区的实际情况施行监督执法？

　　马宁认为，这个看似复杂的问题集中地体现为“经济发展与环境制约”，以及大的寻租背景下“地方政府是否依法行政”以及“企业是否依法经营”等三重矛盾。

　　“西南环保督查中心管辖区域236万平方公里，占全国国土面积1/4；有2亿人口，占总人口1/6；所辖500多个市县，水能资源占全国一半，但却是全国最贫穷的地区，人均GDP比东部和中部低了一大截。”马宁略显沉重地说，“所以，西南地区从官员到百姓，急于脱贫奔小康的心情是可以理解的。”西南地区历史上有大批军工企业，是上个世纪60年代备战备荒的产物。西南地区矿产丰富，但开发手段相对落后，比较粗放。因此，西南地区环保督查任务十分艰巨。我们既要坚决贯彻中央的大政方针政策，还要兼顾当地历史形成的现状，又要考虑其阶段性发展需求。”他说。

　　“比如土法炼锌，当地农民借贷1万元左右建个土窑就可以上马炼锌。由于国际上锌的价格翻番，尽管锌炼制过程中的排放物质对人体十分有害，但利益的驱使还是使当地农民选择了‘要钱不要命’。显然，这里有客观原因也有主观原因。”马宁流露出无奈的神情。

　　为了不折不扣地落实环境整治措施，以强化中央政府对经济社会的宏观调控，截止2006年10月，国家环保总局在华东、华南、西北、西南及东北等五大区域设置了环境保护区域督查中心，以抑制地方政府在环境重大事件与法规落实中频频出现的地方保护主义与不作为。

　　具体到操作层面，区域督查中心与地方环保局在事权划分上各有侧重，马宁引用国家环保总局的标准定义为：“国家监察、地方监管、单位负责”。

　　“无论是督查，还是监管，环保部门的地位目前有所改善，但还是差强人意”。马宁对此感触很深：“到过若干环境事件现场，环保部门一般都被挡在事故处置指挥部大门之外。有些地方连事故现场也不准环保部门的人进。不过一旦发生环境污染灾难，第一个撤职的肯定是环保部门的人。”马宁说。

　　马宁举例：2006年12月21日四川省达州市宣汉县境内清溪天然气井喷事件后，方圆1公里范围内的万名村民连夜迅速疏散，可谓影响重大。但事故现场不允许环保部门人员进入。马宁到后，通过私人关系找到业主方才允许进入现场。”

　　此外，在环保执法过程中，马宁还发现重大污染事故肇事方背后有的还隐藏着明显寻租特征的“官股”。资本的力量已远远超越了不仅仅是环保的底线，更甚至是法律底线和良心底线。”

　　环保督查在探索中起步，任重道还远

　　马宁总结认为：“当前中国环保区域督查的职能主要包括三方面，监督地方贯彻落实环保法律、法规、标准方面是否坚决到位；监督核查地方和企业报送重大环境事件和污染物总量削减数据时是否真实及时；处置跨流域、跨省界重大污染事故。”

　　马宁认为：“依据法律规定，一个地区的环境事件或环境保护工作应由当地政府负责。即使在处理跨界污染事件时，督查中心也要充分听取地方政府的意见。”

　　“我们充分听取意见的目的不是将就妥协，而是为了拿起法律的尺子，更准确地‘逼迫’地方政府和企业依法行政和依法经营。目前我国已有环保法规标准2000多部，如果‘有法不依’，比无法可依的情况更为糟糕。所以能不能做好环保督查工作，不是技术问题，也不是专业问题，而是决心问题。”

　　“无论问题多么复杂，区域环保督查必须捍卫法制环保的底线。”马宁认为。