铁路改革２００７无跌宕

　　■产经评论■范思立

　　今年的全国“两会”上，铁路体制改革再度成为代表委员强烈关注的议题，在温家宝总理所作的政府工作报告中，铁路行业一如既往位列垄断行业之中。温总理在报告中称：“要加快推进电力、邮政、电信、铁路垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。”

　　2006年是一个好年景，大规模铁路建设加快推进，全年完成建设投资1550亿元，这与往年四五百亿元的铁路建设资金相比无疑是一个飞跃；青藏铁路建成，全国所有省区都实现了铁路通车，全国通车里程达到7．66万公里，路网建设步伐加快；第六次铁路大提速准备工作有序行进，届时将有时速200公里的动车组投入运行……

　　种种迹象着实让人欢欣鼓舞，而就此认为铁路已超然于体制困境为时尚早。建设热潮与筹措资金贯穿了2006年度，尽管有诸多亮点，但对于期待

铁路改革出现体制性突破的人们来讲，这一年略显沉闷。

　　当我们在急速前行的快车上，享受着速度之美时，窗外的风吹醒我们略感眩晕的头脑，沿着被垄断警讯割开的口子，诸多异象剖陈于前，我们可以清楚地辨认沿途的景物并非完全是期许的那样。

　　今年的“两会”上，代表委员质疑火车票站坐同价、儿童购票福利线50年不变、晚点不赔偿、餐车收费畸高等铁路顽症时，大家只是将焦点聚焦在服务质量、运能不足等表象上，对铁路体制痼疾的深层解析仍有不足。但对于大多数人来说，铁路曾经就像“黑箱”，我们虽然高兴地看到这个“黑箱”被逐步打开，现在的关键是让铁路以外的更多人，特别是已经受过经济学基本训练的人能够深刻理解这个行业，铁路诸多异象均能从体制障碍追根寻源。

　　中国铁路是具有自然垄断性的网络型产业，长期实行政企合一和高度集中的管理体制，

铁道部既是全国铁路的行业主管部门，又直接经营管理国家铁路运输企业。铁路虽然具有天然垄断性，但近年来随着公路、航空和水运的迅速发展，各种运输方式之间的竞争越来越激烈，铁路已面临十分严峻的替代性竞争。

　　国家要求铁道部行使政府职能，强调铁路的基础性和公益性，注重社会效益，并承担铁路建设责任。而目前的现状是，铁路建设没有按照政企分开的原则对公益性和经营性项目加以区分，基本上由铁路以铁路建设基金及贷款为主要资金来源进行建设。一方面，政府将铁路公益性建设项目的投资责任转嫁给企业，加重企业还本付息的负担，如果建设项目投产后出现运营亏损也需企业承担，增加了企业经营困难；另一方面，企业对一些铁路经营性项目缺乏运用市场机制自行融资的动力与压力，使铁路建设难以从根本上走出单一投资主体、单一资金渠道的老路。

　　由于政企合一，使得铁道部在处理与运输企业之间的关系上产生职能错位。铁道部既是国务院铁路主管部门，又对铁路运输企业实行统一管理，负有企业经营盈亏的责任。这使得铁道部不能有效地行使行政管理和

宏观调控职能，也使运输企业难以真正做到自主经营、自负盈亏。事实上，铁道部是一个巨型企业，全路实行统一核算的财务体制，运输企业实行收支两条线的财务清算制度，铁路局不能直接从市场取得收入，不是真正的法人实体和市场竞争主体，从这个意义上讲，铁路局和基层站段都不是真正意义上的企业。

　　铁路在政府高度管制下，由于管制政策，主要是价格政策自身不具备充分的、促进企业内部效率的激励机制，使企业内部出现或多或少的无效率和低效率问题。因而，中国铁路在内缺动力、外乏压力的情况下，企业缺乏提高内部效率、改善服务质量的积极性，经营活动存在不规范，内部效率和外部效率都较低。

　　其实，在十六届三中全会上党中央就精准地指出：“要加快推进垄断行业的改革，实行政企分开、政资分开、政监分开。”显然，铁路改革目前的首要任务是尽快构建真正的铁路运输企业。一种办法是将现在政企合一的铁道部改组为国家铁路总公司，名正言顺的继续其行业垄断性企业的地位，当然其原有的政府职能应划归到其他机构中去；另一种办法就是结束现有行业垄断，在新的基础上重构铁路运输企业。

　　两法各有优劣。铁道部维持行业垄断有利之处在于：能够从整个网络角度考虑一些重要问题，如铁路大提速等；在春运等运输高峰期间能够在全路范围内调配运力……。其弊端则是：政企不分的弊病不易去除；铁路局分割路网的状况难以解决；内部公共领域过大，全路吃“大锅饭”，造成寻租现象严重；同时排斥新的进入者，阻碍行业内的正常竞争。

　　然而，随着铁路体制改革事权转移到铁道部，对于铁路体制改革的脉络和进程，外界难窥堂奥。在2007年全国铁路工作会议上，谈及铁路改革时，仅有“以投融资体制改革为重点，进一步加快铁路改革步伐”一句话。所以，从这个意义上，2007年铁路体制难以期盼更为深刻的变革。

　　我们已然知道，垄断行业改革是一个长期、艰巨的任务，不管走到哪一步，改变现状都很难，经常出现牛顿第三定律的表现，即作用力和反作用力大小相等，方向相反。打破垄断是全社会共有的心愿和利益诉求，只有痛下决心才能成功。