中国降低“税负痛苦指数”

　　2007全国“两会”系列报道之四

　　立法新进程

　　本报记者陈默

　　两税合并是近年来继减免农业税之后最大的一次减税措施，它标志着中国市场经济制度走向成熟、规范。

　　3月8日上午，财政部部长金人庆出现在十届全国人大五次会议的大会讲席上，代表国务院做关于《企业所得税法(草案)》(以下称草案)的说明。

　　3月9日，金人庆表示，草案如果在此次全国人大会议上获得通过，计划从2008年1月1日开始实行。事关中国税制的重大改革，两税合并立法聚集了无数目光。

　　不仅仅限于内外资企业所得税统一这个层面，观察者们发现了其间新的标向———以两税合并为端，终结改革开放近30年以来形成的各种内外有别的双轨制，中国正在走向成熟的市场体制。

　　从青涩走向成熟

　　如果从1994年

财政部着手调研开始，到2007年，两税合并改革的进程行走了将近14年。

　　在此之前，伴随改革和开放的进程，中国一方面引进外资，一方面改革国有经济，企业所得税制也开始建立。

　　1980年9月和1981年12月，全国人大分别通过了《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》。同时，与政府对国企投资的“拨改贷”对应，“利改税”的改革启动，国营企业向国家上缴利润的制度被改为缴纳企业所得税，《国营企业所得税条例(草案)》、《国营企业调节税征收办法》、《集体企业所得税暂行条例》和《私营企业所得税暂行条例》也相继出台。此时的税制不仅内外有别，对不同所有制企业也是不同建制。

　　1991年，前述两个针对外企的法律被整合为《外商投资企业和外国企业所得税法》，四个针对内企的法律被整合为《企业所得税暂行条例》，内外两套企业所得税制建立。其典型特征就在于外资企业享受了“超国民待遇”，在税收优惠、税前扣除标准和税率等尽享优厚待遇，内外资企业税负不均。

　　“优待客人”的同时过分“克己”，是中国传统贫苦人家的惯常做法。

　　当时的中国改革大局未定，基础设施、市场条件、制度和政策环境等还显青涩，加上对外资在市场准入等方面有诸多限制，在税收上让利，几乎是吸引外资的惟一选择。而内外双轨制则是市场经济体制不完善的典型表现。

　　而自1994年税制改革开始，两税合并虽有动议和讨论，但税收优惠仍是吸引外资竞争中的重要筹码。

　　2001年加入世贸组织之后，中国降低关税，放开市场准入，内企在不平等税负待遇上的压力倍增，两税合并议题进入日程，到接近入世过渡期结束阶段，鼓点骤紧。

　　按计划，企业所得税法原本将在2005年出台，但是，从54家在华跨国公司“联名上书”，到商务部和部分地方政府“改革缓行”要求，利益调整引发激烈博弈，导致立法几经延滞。

　　不过，立法过程中的纷议反令问题渐趋明晰，在近年来国际收支顺差高速增长和国内资本逐渐较为充裕的情况下，担心外资减少的论调被优化外资结构、提高外资质量等观点取代。

　　在国家高层的支持下，两税合并进程在本届人大的最后一次全会之前进入快车道，经过全国人大常委会“一读”之后即提交本次人大会议审议表决。

　　减税效应的“发酵效应”

　　从两税合并的草案看，体现了“四个统一”，对外资企业适用统一的所得税法，统一并适当降低税率，统一并规范税前扣除办法和标准，统一税收优惠政策，实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系。草案确定的25％的税率也被认为属于国际上中等偏低的水平。

　　有关部门对此的权威说明是，要“为各类企业创造一个公平竞争的税收法制环境”，并将其看作是“中国经济制度走向成熟、规范的标志性工作之一”。

　　实施新税法后，内资企业的税收负担将减轻，而外资企业的税负将有所上升。但由于过渡期措施的安排和继续保留的优惠政策存在，外资企业的税负不会显著增加。

　　因此，总体上看，两税合并实际上还具有减税效应。据测算，如果2008年实施新税法，财政减收约为930亿元，而考虑到对原享受税收优惠的老企业的过渡措施因素，财政减收的幅度还会更大些。

　　这可以看作是近年来继减免农业税之后最大的一次减税措施。减税能够减轻企业负担、增强其竞争力，从而活跃经济。

　　中国的税负到底有多高是近年来争议颇多的一个问题。

　　2005年7月，美国《福布斯》杂志以“税负痛苦指数”衡量，认为中国的税负仅次于法国，居全球第二。2006年底，世界银行和普华永道会计师事务所联合公布的调查称，中国的纳税成本居世界第八，计入社保和

住房公积金等“员工税”后的“总税率”高达77％。而国际

货币基金组织的研究则认为，用税收收入与GDP比重计，中国的宏观税负略低于发达国家，在发展中国家中属偏高。

　　不过，没有争议的事实是，近年来中国的整体税负水平持续走高，税收收入增速连续10年高于GDP增速。而税负承担的不公平导致纳税人的“负重感”高于实际税负。不仅如此，不可忽视的因素还有，税收之外的收费问题在中国普遍存在，据分析，过去的税费比例一度高达1：1，而经过治理乱收费的肃整后，目前的税费比例仍达1∶0.6。

　　此次的减税效应尽管看起来数额和幅度不大，但是综合税制统一、规范等其他利好因素，人们更愿意放大看待其积极价值。减税对内资企业，特别是对民营企业而言，还具有别样的意义。这可以看作是这次减税效应的“发酵效应”。

　　在政府主导型经济发展路径下，资源和财富过多地集中在政府之手，政府直接进行和主导的投资不仅存在低效和浪费问题，还容易挤压来自民间的、市场化的投资。此外，负担过重和制度不健全、规则错乱还容易诱导企业的法律和道德风险，税收问题就是民企被诟病的“原罪”问题中的重要因素之一。而统一和规范后的新税制，不仅法定税负减轻，规则也更加透明，发展环境大为改善。

　　总体而言，两税合并应当算是2003年以来新一轮财税改革的最大亮点。而按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”税改方针，在这个新起点之上的改革工程还任重道远，比如其他税种的改革，将各种低层次税收法规上升法律，以及加快预算体制、财政体制等相关联的改革等等。