让人民监督才是民生之本

http://www.sina.com.cn 2007年03月07日 10:59 中国经济时报

　　从姚立法到《监督法》——

　　■张帆

　　2003年，一个叫做姚立法的人进入公众的视野。

　　他本是潜江市教育系统的一个小职员，1998年通过独立竞选当上湖北潜江市人大代表。任内，他在人大会议上多次批评政府过失和地方法规的不完善；他曾发动百余名人大代表联署议案递交国务院，推翻湖北省江汉立市的意图；曾调查发现市财政拖欠全市教师1亿元工资并进行公开追讨；还曾检举潜江部分村委会选举严重违法现象，通过一纸建议案，最终罢免了一位民政局长；共提交了187件议案监督政府针砭过失占所有代表全部议案的３８％。２００３年１１月，姚立法在市人大代表的选举中落选。

　　然而，他的行为带动了一大批当地民众的参政热情，２００３年县市级人大代表换届选举中，这个城乡人口刚过百万的内地小城，涌现出的自荐参选者达４１人，超过北京深圳两地之和。

　　也在２００３年，王元成，一个进城打工２０多年的农民工当选全国人大代表。在十届全国人大一次、二次会议上，他领衔提出制定进城务工人员权益保护法、拆迁法的议案。从一个普通的打工者到全国人大代表，王元成一直在关注农民工群体的利益，被称为“草根代表”。他牵头提出制定《进城务工人员权益保护法》，建议取消对农民工就业的歧视性限制规定，严厉查处拖欠克扣农民工工资行为，落实农民工的医疗、工伤保险等。这个议案在当年的３月１６日就被全国人大正式立案，这在社会各界引起了强烈反响。

　　此去经年，就在去年进行的县乡两级人大代表换届选举过程中，越来越多的普通民众开始积极地参与其中。居住在京的河南郑州公民姬来松为了争取到在北京参加人大代表选举的权利，居然提起诉讼。

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　　我们常常提到人民群众的监督。人民群众如何监督？让他们去街头游说或者在人多的地方呼吁，不仅行不通，而且即便说了、呼吁了，力量也不够。真正的人民群众的监督，应该是通过他们自己选出来的代表，通过法定的形式，进行有效的监督。

　　２００７年１月１日，耗时二十年，最终于２００６年１０月２７日召开的十届全国人大常委会第二十三次会议上，历经四审获得高票通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），开始施行。

　　有人称，《监督法》的诞生是近期中国社会重大的民主法治事件之一。这部重要法律，既是一份制约权力的历史总结，又是一份推进民主的行动指南。

　　而姚立法们所希望的，所努力争取的也是这样一种制度保证。

　　制定《监督法》的法理依据来自于宪法，并为贯彻落实宪法赋予中央和地方四级人大对中央和地方的四级“一府两院”的监督提供具体的法律支撑。制定《监督法》，初始动议源自１９８６年六届全国人大，４年后搞出第一部草案，所拟定的监督权限只赋予全国人大而不涉及地方人大。随之，该法经历多重反复直到８年后方才纳入九届全国人大立法规划。自１９９９年，这届全国人大决定“以退求进”——先争取搞出“司法、预算、经济工作、领导人述职”等四个单项监督“决定”。又是两年，只有“中央预算、经济工作”等两个单项监督“决定”得以出台。一直到十六大召开前夕，该法的制定工作才逐渐加速并最终得到颁行。

　　《监督法》一落地，就与民生问题息息相关。其规定，各级人大常委会每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告、开展执法检查。这些倾听民声、关注民生的制度设计，显示出鲜明的“监督为民”的立法本色。

　　近年来各级人大常委会的监督重点，大多涉及与国家改革、百姓权益息息相关的热点、难题问题。比如，对政府工作的监督，集中于“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等。对法院、检察院工作的监督，则集中于执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等。这些实践思路在《监督法》中被提炼为一种制度理性。全国人大法工委副主任乔晓阳认为：“人大常委会抓住人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的，全面的，而且具有法律效力。”

　　不过，从《监督法》一落地，关于其缺憾的讨论就没有停止。法学专家蔡定剑表示，《监督法》的整体框架较之２００２年以前的几个草案发生了根本改变，它避开了人民代表大会这一监督主体，只规定了人大常委会的部分监督工作，因此并不全面，此前争议很大的地方人大的一些探索工作如代表评议、述职评议、个案监督等都回避了，因此还有值得进一步期望之处。不过也有人称，目前的监督工作更需要的是落实，而不是起草用来观赏的条文。《监督法》对完善我国公权力监督机制将发挥重要作用，但是由于我国目前尚处于转型时期及其他条件的限制，该法不可能不存在某些缺陷和不足，这些只能随着我国政治体制改革的深入和政治文明的发展得到克服。

　　而在这一过程中，可以预见的是，民众可以发挥的监督作用空间巨大，这是公民的权利，也是公民的责任，亦是对公民意识的检验。