新农村建设一年　体制改革难点需突破

　　2007全国“两会”系列报道之一

　　新农村体制破题

　　本报记者王世玲北京报道

　　专家认为，未来新农村建设中，要摒弃“重物质投入，轻制度建设”，在农村土地、劳动力转移、乡村治理、乡镇机构改革等诸多体制改革难点上多下功夫。

　　3月3日，全国两会开幕，新农村建设依然是本次会议的热点话题。

　　2006年初，建设社会主义新农村作为新时期解决“三农”问题的战略目标，被写入中央一号文件。取消农业税、加大支农资金、增强农业科技投入、改善农村基础设施、免除农村义务教育阶段学杂费等政府提供农村公共品、提高征地农民补偿标准等一系列政策，彰显着决策者解决“三农”问题的清晰思路。

　　2007年初，新农村建设1周年，一系列国家层面的惠农政策纷纷落地，但各地新农村建设也出现诸多问题。其中，既有基层政府在推动新农村建设的“政绩工程”行为，又有“后农税时代”乡镇财政匮乏，支农资金无效投入等现象。

　　政策决策者和学者们分析认为，新农村建设元年成绩初现，但仍处“爬坡阶段”，一系列有关体制问题有待进一步破题。

　　2006年国家惠农政策支出3397亿

　　在过去的一年多时间里，农村社会事业的发展是建设新农村的最大亮点。

　　2006年，新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大，补助标准提高。中央财政为此投入47.3亿元，比上年增加41.9亿元，增长7倍多。新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民，每人每年补助标准提高到20元。

　　在农村义务教育方面的“两免一补”政策，使西部4800万名中小学生受益。政府承诺2007年在全国免除农村义务教育阶段学杂费。这项在中国教育史上有着里程碑意义的改革，2006年已经在西部地区推行，并在2007年向中东部地区全面推进。为此，2006年各级财政为农村义务教育拿出了361亿资金。

　　以上两项政策还在试点和推广阶段，而已经在2006年落实的是国家全面取消农业税。

　　国务院发展研究中心农村研究部部长韩俊指出，这些年中央各项惠农、支农政策，落实到农民那里，每人大概91元。而2006年所有支农资金加起来是3397亿元，比2005年增加了400亿。

　　这些钱除了支出农村义务教育和合作医疗，还有一大块是投向农村的公共基础设施建设。

　　

国家发改委农村经济司司长高俊才对这笔投入有清晰的目录，“水、气、路、电，饮水安全工程现在是作为新农村投入比较多的一项工程。”他在“新农村建设一周年论坛”上称。

　　他透露，2006年农村公路改造工程安排中央补助投资175亿元。在东、中部地区安排建设总里程9.6万公里，投资总规模274亿元，其中中央补助投资96亿元；在西部地区安排建设总里程2.32万公里，投资总规模176亿元，其中中央补助投资79亿元。

　　相对于官员细致的政策安排，学者们更关注建设新农村以来的制度改革。

　　“《农民专业合作社法》是一个不小的进步。”华中科技大学乡村治理中心贺学峰向记者表示，该法赋予农民经济组织合法地位，是中国农村改革发展历史上的一件划时代的大事。

　　在贺看来，另一个有关“三农”的制度问题———农村金融体制改革已破题。3月1日，我国首家村镇银行，四川仪陇惠民村镇银行开业，与此同时，中国邮政储蓄被允许贷款，这两项被学者认为是破解农村融资难的开始。

　　新农村建设仍处“爬坡阶段”

　　“听说搞新农村建设，政府要给每户农民提供一套非常宽敞整洁的房子，一套家用电器和家具，提供一部电话，每人提供至少一门科学实用技术和娱乐项目。你说我要不要现在自己盖房子？”

　　“你别等，等老了估计也没有。国家绝对没有说要给农民提供一套房子。”

　　长期研究三农政策、参与起草中央一号文件的专家马晓河，在春节期间，和远方亲戚有这样一段通话。

　　“农民对新农村建设的理解还有偏差。”马晓河说。农民理解的偏差，来自于他们身边正在进行着的“新农村建设”出现了偏差。年底形成的调研结果显示，各地新农村建设试点中出现了诸多值得警惕的问题。

　　“学界几乎达成一个共识：建设新农村，国家层面的政策效果明显，但一些地方所谓新农村建设试点带有政绩工程的性质。”贺学峰称。

　　第一个诟病是把新农村建设理解为新村建设，即大撤大建农居成为各地普遍做法。甚至东部沿海一些县市为了让农民住上别墅洋楼，不惜让农民贷款补交差额。

　　再如，把示范点变“官”赏点。在中部有个县为倾力打造新农村建设试点村镇，把原有的一点水利、造林、交通等资金捆绑在一起，全部投入到示范点上，“官”赏点是建成了，可一些村镇群众急需的专项投入却“断了炊”。

　　马晓河对新农村建设一年存在问题的总结是“五多五少”：第一，政策规划多，开展建设少；第二，基础设施建设和社会事业建设招数多，但是怎么增加农民收入和产业，招数不多；第三，投资老渠道多，新渠道投钱少；第四，上边的真金白银多，地方口号响动静大，但投钱少；第五，政府动作多，农民参与动作少，农民处于观望态度。

　　部分基层干部尽管在理性认知上瞄准了农民的迫切需求，但在实际行动中却出现了偏离，导致部分地方的新农村建设变成了劳民伤财的“形象工程”。而影响基层干部行为选择的最重要因素，是资金投入上的困境和我国干部考核体制中存在的弊端。

　　支农资金的困境，是国务院发展研究中心农村经济部的六省调研报告的重点之一。

　　被调研的六省中，有2700多个村庄一分钱收入都没有，既没有企业的收入，也没有出租土地、农业承包的收入。

　　“像这样的村庄根本没有力量来改善自己村里的基础设施。”国务院发展研究中心农村经济部徐小青说，他发现，政府的支农资金的50%-70%是用于养行政人员的。

　　发展现代农业更要注重制度创新

　　“新农村建设要注意农民要什么，而不是领导要什么政绩。”马晓河说。

　　他手上有三份调研资料显示了农民的意愿：山西省对1000名农民的调查，农民对新农村建设第一盼就是增加收入。

　　湖北的农民第一希望发展经济，第二要求改善公共设施，第三是公共服务，第四是安全，第五是教育，第六是民主权利。

　　四川的1150户农民第一要求是资金，第二是修路，第三是培训，第四是设施，第五是身份限制。

　　发展经济、增加收入仍是大多数农民的渴望。2007年，决策者把实现点放在农业生产角度。今年的中央一号文件锁定在发展现代农业，提高农业生产力上。预计随后，一系列相关促农政策会陆续出台。

　　学者们认为，发展现代农业不能只停留在技术层面重视，更要注重制度创新。

　　“今后农村改革的基本任务仍然是解放农民，解放农村生产力。政府工作的核心应该是坚定不移地把农村市场化改革进行到底，在市场化基础上建立国家扶持农业的政策体系。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英强调，多年制约农村生产力进一步解放的症结在，农村土地、劳动和资本的市场没有形成。

　　因此，专家认为，未来新农村建设中，要摒弃“重物质投入，轻制度建设”，在农村土地、劳动力转移、乡村治理、乡镇机构改革等诸多体制改革难点上多下功夫。