尽快启动财政体制透明化改革

　　进入21世纪以来，国内一系列社会经济现象警示我们，为了真正落实科学发展观，扎扎实实解决存在的突出问题和矛盾，全面推进社会主义经济建设、社会建设、政治建设、文化建设和党的建设，实现和谐社会的宏伟目标，就必须不失时机地推进一系列深层次改革。改革、完善现行财政体制，提高财政预算的科学性和透明度，切实转变政府职能，就是一个绕不过去的改革课题。

　　所谓财政，就是国家对资财的收入与支出的管理活动。在计划经济时代，我国的财政体制基本照抄前苏联，而且高度保密。改革开放以来，特别是1995年实施《预算法》以来，财政体制不断改善，但计划经济的色彩依然浓厚，每年两会上人大代表和政协委员普遍反映，预算和决算报告看不懂，在模糊和朦胧状态中通过，实际上很难履行监督职能。随着市场化改革的深入，随着宏观调控对财政信息准确度要求的提高，现行财政预算体制的弊端日益显现出来，集中表现在以下六个方面：

　　一、预算体制未转型。

　　长期以来，我国的财政预算是按照“一要吃饭，二要建设”的思路设计的。虽然从1998年就表示要从“建设型财政”转变为“公共财政”，但八年来，公共支出比例不升反降，生产建设和养人吃饭的特征依然明显。政府代替市场配置资源的色彩依然浓厚，与公共财政的目标相去甚远。以2005年为例。这一年，国家财政总收入31649．3亿元，用于经济建设的费用支出是9317亿元，占财政收入的29．4％；用于行政管理的费用是6512．3亿元，占财政收入的20．58％；而用于社会公共事业和教育事业的费用只有8953．4亿元，占财政收入的28．3％。一半以上的财政收入用于投资建设和养人了，自然没有多少力量办公用事业了。上学难、看病贵、农民苦、社保欠账多，根源在此。

　　二、预算不完整。

　　现行的政府预算收支科目，只反映预算内的收支，没有涵盖应当纳入政府收支范围的一大笔预算外收支（非税收入与支出）、社保基金收支、国有资产收益。近几年来，政府权力部门、司法机关的收费，每年高达1万亿元左右；另外，还有8000多亿元的社保基金，5000多亿元的地方政府土地收入，数千亿元的国有资产收益，总计至少有2万多亿元的巨额收支（占国家财政收支的一半左右），游离于财政管理之外，分散在各级政府部门之中，不受各级人大的监督。这种不完整的预算，是根本无法进行统一的收支管理的，也是无法建立综合预算体系的。近几年来，中央宏观调控力度不可谓不大，但控制投资过热的收效甚微，其病根在于“预算外”那一大块无法节制。

　　三、预算不透明。

　　各级政府向人大提交的财政预算和决算报告，过于简单粗糙，科目杂乱。人大代表如雾里看花，看不明白，无法提出意见。现行预算收支科目，主要是按经费性质分类的，政府究竟办了什么事？钱是怎么花的？花到谁身上去了？效果如何？纳税人从预算报告上是看不出来的。很多重点支出，如农业、教育、科技等费用，都分散在各类科目之中，分散到各部门各司局厅处去了（有的权力部门司局掌握着数十亿上百亿元的巨款），形不成一个完整的概念，不透明、不清晰，人大事实上无法监督。比如，据全国科技工作会议透露，2006年，全国研发费用总支出达到3000亿元，比上年提高了22％，但这些投入的布局和效果，外人是不知情的。此外，还有相当于政府收入50％左右的大笔资金不进入财政预算，不向人大报告，逃避了人大监督，难免“黑箱作业”。加上财政转移支付不透明、不公开，导致各地“驻京办”越办越多，“跑部钱进”愈演愈烈，“权力寻租”屡反屡犯。

　　四、中央与地方财税关系不顺畅。

　　1994年实行分税制以来，虽然提高了中央财政收入的比重，增强了中央政府的财力，但由于中央与地方各级政府的事权界定不甚清晰，中央与地方的税收划分也不尽合理。一方面，财权层层上收，事权层层下放，相当多的基层政权陷于财政困境，不得不以“经营城市”名义出售土地。这是房地产调控不见其效的基本原因；另一方面，按照1994年分税制改革确定的“基数加增长”模式，各级政府部门每年的年度预算支出都要在原有规模基础上按一定比例增长，导致了收支刚性利益，只能增加，不能减少，又为宏观调控增加了阻力。此外，由于财政层级多，消耗财政资源多，税收成本高，中央向地方的转移支付，往往被中间环节截留挪用。

　　五、财政收入占GDP比重（宏观税负）过高，企业税费负担重，不利于鼓励创业和扩大就业，不利于增加居民收入和扩大国内消费需求。

　　“十五”以来，GDP年均增速为10％左右，而税收的增速都在20％以上。2006年，GDP增幅为10．7％，而税收增幅为21．9％，一年之中多收6770亿元，达到37636亿元的新记录。有关部门认为，2006年宏观税负比例为18％，不承认税负过高，那是因为他们仅仅依据预算内的税收数字来测算的，很不准确。实际上，如果加上预算外的税费收入（非税收入），宏观税负的比重已经超过30％。这么高的宏观税负，说明企业负担很重。根据我们进行的第七次私营企业抽样调查，私营企业利润的中位数是21万元，而纳税额的中位数却高达26万元。2003年确定的税制改革总原则（简税制、宽税基、低税率、严征管）除严征管之外，其余基本没有实行。现在，相当一批中小企业和小商贩面临着难以为继的困境，纳税积极性不高，有不少企业甚至不得不采取各种办法逃漏税收和躲避收费。公平税负，降低税费，势在必行。这样做，让企业休养生息，从长远看，可培育更厚实的税源。

　　六、没有形成科学有效的收、支制衡机制。

　　收费太多太滥，企业无所适从。权力部门，甚至行政性事业单位发个文件，就可以在服务的名义下随意收费。就税收而言，基本上是由财税部门说了算，很少举行听证会，更无纳税人与政府部门之间的博弈制衡，纳税人只有服从的义务，没有表达自己诉求的机会。就支出而言，报给人大的预算粗糙难懂。钱花到哪里去了，怎么花的，人大代表不清楚，平民百姓更不明白。就执行而言，财政部门既编制预算，又执行预算，权力过于集中，别说普通公民，就是政府其他部门也很难与财税部门进行协商、讨论。至于预算的汇集、编制、执行、监督等环节更无从进行制衡。财政预算的硬约束往往只对下级有效，很难约束权力部门，更难约束主要领导人。国家审计总署每年审计出的违规、违纪、违法资金层出不穷，其源盖出于此。

　　令人欣喜的是，现行财政体制的上述种种弊端已经引起高层的高度重视。今年1月8日举行的中纪委第七次全体会议在强调从源头上防治腐败时，也明确指出：必须深化体制改革和制度创新，推进财政体制改革，深化部门预算和全面实施政府收支分类改革，进一步落实“收支两条线”各项规定，逐步把政府非税收入纳入财政预算管理，扩大实施国库收付制度范围，继续清理“小金库”，严格公共资金的使用和管理，切实降低行政成本。国务院和中纪委的重视，为我们增强了改革财政体制的信心。

　　推进财政体制改革，是一个浩大的系统工程，会触及现行既得利益格局，需费以时日，精心筹划，科学决策，稳步推进。但是，建立公共财政的改革目标，一定要明确；科学、民主、公开、透明等普世通行的原则，一定要坚持。

　　第一，坚持公共财政的改革目标。在计划经济时代，只能按照“一要吃饭，二要建设”的思路设计财政体制，那时候，注重建设投资和行政开支，有其历史的合理性。但是，实践已经证明，这种财政体制是难以持久的。邓小平同志以政治家的远见，适应时代发展潮流，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这标志着，要从权力配置资源转变到市场配置资源，这是一场深刻的体制变革。这种变革要求对过去的财政体制作根本性调整。这种调整，首先或主要的是改变支出结构，使其由建设性支出为主转变为公共服务支出为主。要按照公共服务型财政体制的要求，重新设计预算科目，取消那些计划经济色彩明显的科目（如基本建设和更新改造支出科目），大幅度增加社会保障、公共服务支出；对国有资产预算、建设项目预算等等，应按其需要进行特殊分类，设立专门的收支科目。坚决压缩行政公务支出，特别是要压缩群众最反感的楼堂馆所建设支出和公费招待、豪华汽车、旅游出国等支出，保证公共服务项目支出快速、稳定增长，成为财政支出的主体。

　　第二，坚持预算的完整性和统一性。财政预算的完整、统一，不仅是经济问题，更是政治问题，是维护国家统一和中央政府权威的原则问题。因此，要尽快把各级政府的非税收入纳入财政预算管理，要严肃清理部门收费项目，取消一切不合理的收费名目。要科学编制部门预算，严格区分经常性预算与事业经费预算，打破传统的“基数加增长”的模式。要编制社会保障收支预算，公用经费严格按照部门分类、分档，按定额和项目编制。还要建立和完善国有资产预算制度，经营性国有资产和非经营性国有资产都要纳入预算统一管理，接受人大监督。重大的基建、改造和采购等项目应走独立的建设项目预算，要推行重大建设项目资金来源和预算体制的改革（如发债）。通过改革，最终在中央一级形成经常性预算、公共服务和社会保障预算、国有资产预算、建设项目预算等完整的预算体系。

　　实行国库的集中支付制度，是坚持财政预算统一性和完整性的重要内容。国库集中支付，提高财政资金拨付一次到位率，有利于全面监控农业、教育、科技、文化、卫生、环保以及社会保障各项社会事业专项资金的流向、流量，硬化预算约束。

　　第三，坚持财权与事权相协调的原则。我国幅员广阔，地区间发展极不平衡。理顺中央与地方的财税关系，建立一个既保证中央权威，又能调动地方积极性的财税体系，极为重要。总的原则应当是，坚持建立效率政府和公共财政，在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，经过改革，把现行的五级预算逐步改成中央、省、市（县）三级财政预算体制。在中央与地方的财政关系上，应当坚持事权与财权相对应、相协调的原则，政府该干什么不该干什么，能干什么不能干什么，有多少钱能支撑政府做什么，哪些事由哪一级地方政府承担，哪些事该由中央政府承担，都要从建设公共服务型政府的目标来加以规范，并据此来决定中央政府和地方政府的事务承担范围、财政分配比例以及税种的调整。

　　依法做好中央对地方的转移支付，也是理顺中央与地方财税关系的重要内容。目前我国只有1995年由财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》，而无转移支付的专门法律，需要单独制定《转移支付法》，对转移支付的项目、内容，转移支付的原则和机制进行科学规范，使整个转移支付都公开、透明，不仅接受立法机关的监督，而且接受纳税人的监督。

　　第四，坚持权力制衡和科学透明的民主程序原则。财政预算的编制、执行和监督要坚持法定程序，体现权力制衡原则。中央一级财政预算的编制与执行应当分开，实行编制与执行的专业分工，便于二者之间的制约，提高预算的透明度。政府部门提出税收、收费和罚款方案，要在一定范围内进行听证，通过辩论，或否决或修改或通过。经过这样的民主程序的税、费和罚款条例，才具有真正的群众认可的合法性，执行起来才能减少阻力，降低成本。

　　第五，坚持权利与义务对等原则，提高财政预算的透明度，保障纳税人的知情权，纳税人的知情权应当受到尊重和保护。长期以来，我们只讲纳税人的义务，不注重保护纳税人的权利，是一种极其有害的片面性。公民有纳税的义务，也有监督财政收支的权利。知情是监督的基础。只有当人们清晰地知道自己所纳税费的用途之后，才能真切感受到自己对国家对社会的贡献，感受到主人翁的自豪。对纳税人负责，为纳税人服务，是执政为民、以人为本的现代民主政治的基本内容之一。依法执政，要求各级政府必须依法收税收费和依法花钱。公布财政信息，实现财政透明，是现代政府应尽的法律义务。除了涉及军事机密和国家安全受保密法特别限制之外，全部预算和国有资产经营信息都应当向纳税人公开。一切税法、税收、收费和罚款法律条款，各级政府的预算方案，都应当通过出版物、政府公告等方式向社会公开。这种公开，必须是负责的，而不是敷衍的，其标志是，政府披露的财政信息能让具有基本判断能力的人看得懂。披露财政信息，也是具体的普法教育。人们通过财政信息的披露，看到了自己所纳税费的去处，真切地感受到人民政府为人民办实事，交纳税费的自觉性就会提高了。

　　第六，根据建立公共财政的改革目标，修订《预算法》。现行《预算法》是1994年3月22日第八届全国人大第二次会议通过、于1995年1月1日起施行的。十多年来，情况已经发生了很大变化，有必要进行修订，以适应建设公共财政、完整统一财政、透明财政的改革需要。

　　2007年2月26日