农村金融改革要靠民间资本

　　亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏接受本报专访，呼吁应进一步放宽准入政策

　　■对话动机

　　从2月上旬开始，放宽农村银行业金融机构准入试点已正式启动，农村金融成了2007年中国金融业最耀眼的关键词之一。2月7日，一直致力于中国农村金融研究的亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏接受了本报记者专访。

　　■链接·背景资料

　　1月26日，银监会向四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林和湖北6个试点省（区）正式下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（下称《意见》）的6项相关配套文件。目前，6个省（区）已经初步确定36个县（市）、乡（镇）作为首批试点，明年试点范围将扩大到15个省（区）左右。

　　《意见》明确要求，村镇银行采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行机构作为发起人，单一境内银行机构持股比例不得低于20%；单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%，任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准等。

　　亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏。本报记者康亚风摄

　　民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力

　　新京报：如何看待这次农村地区金融机构试点的意义？

　　汤敏：放宽农村金融机构准入政策的出台，意味着我国农村金融改革终于走出了一条多种所有制并存的多元化新路，这是新中国农村金融史上的一次重大突破。

　　首先，农村金融终于走出了实质上由农村信用社一家承担，即所谓的“一农扛三农”的局面。再者，“准入政策”开拓了民间资本进入金融银行业的一个新渠道。从中国人民银行去年在五省推出的只贷不存的小额信贷公司试点来看，民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力。

　　因此，准入政策的成功与否，不但对农村金融，同时也给未来的中国金融改革开启了一个新思路。我国的城市金融同样需要多元化的服务，如果这种“多元化、民营化、低门槛”的机制在农村能成功，那对中小企业服务的金融机构也可以采取这种低门槛、多准入、严监管的机制，大规模地引入民营资本。

　　新京报：这次试点已于本月正式启动，现阶段，我国的农村金融改革面临很多障碍，如技术层面的操作细则、金融市场运作制度的缺陷以及地方政府势力可能对此类机构的干预等等，在这些因素中最大的风险是什么？

　　汤敏：首先我担心试点发展起来以后，开放速度会过快。比如有人担心政策监管会“失控”，因为毕竟10万元就可以设立村一级的信用合作组织，100万就可以在乡镇设立村镇银行；其次是农业生产受天气、旱涝等非人为因素影响较大，贷款风险也相应比较大，因此应加快农业保险等配套措施的发展；最后我更担心试点推动过慢，试点单一、数量过少，最后错过了这次发展农村金融的大好时机。

　　新京报：有人担心此次关于农村金融改革的政策，会导致新成立的农村金融组织走上上世纪90年代农村合作基金会的老路，即从全面鼓励到被全面清理。

　　汤敏：农村合作基金失败的一个主要原因，是地方政府起了不合适的作用，这也是风险之一，但我们不能因为有风险就不去做。

　　农村金融试点不能依赖商业银行

　　新京报：虽然你一直强调农村金融是有利可图的，但目前，尽管已有七家商业银行和农村合作银行正式提出设立农村金融机构的申请，但真正有具体计划并开始投入运作的，仍是凤毛麟角，其中的主要障碍是什么？

　　汤敏：准入政策目前还只是一个框架，有些细节还不完全具备可操作性，根据国内外发展农村金融的经验来看，准入政策仍有可完善的空间。准入政策规定，村镇银行应至少有一家境内银行作为发起人，而其股份比例不得低于20%.这条规定虽然保证了村镇银行的专业性、安全性，但却很可能成为筹建村镇银行的一条难以逾越的鸿沟。

　　按有关规定，国内商业银行是不准进行股权投资的。即使这一条放开，也涉及到商业银行愿不愿意参股这些小银行。商业银行在过去一些年中就已经纷纷从农村与落后地区退出，在目前也看不出有什么激励机制的情况下，让这些银行重返或是进入贫困的农村地区恐怕是比较难的。

　　退一步说，就算这些银行真的愿意为农村做贡献，从风险控制、操作成本等角度来看，它们可能更应该直接成立自己的农村网点。即使有个别银行愿意做一两个试点，这种模式也很难大规模推广。因此，我建议有关部门在做大量调研的基础上，修改这条规定。

　　新京报：那贷款公司由商业银行全资设立的规定是否具有可行性呢？

　　汤敏：出于刚才说过的理由，我认为商业银行实际上也是不愿意成立全资贷款公司的。因为对于商业银行来说，它要对这样的贷款公司承担与自己开营业所一样的全部风险，但却不能吸收存款，只能由股东们承担风险。

　　而这样的贷款公司对社会的风险却很小，因此可以完全由民间资本来成立，一些商业银行愿意参一点股，也未尝不可，但不需要全资拥有。在我看来，贷款公司由商业银行全资设立的规定，完全可以大大放宽。

　　很多国家的经验证明，没有一些硬约束，商业银行是不愿意对农村金融有过多投入的。因此，美国制定了“社区再投资法”，它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。而泰国政府则要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20%.中国在2005年的中央一号文件中也提出了类似的要求，但实践证明，没有硬性指标，这一措施很难落实。

　　农村金融要有比工商业贷款更高的利率

　　新京报：同东部沿海地区相比，很多试点地区的中小企业和市场还不太完善，另外规则似乎也不够明朗，这是否是外资银行迟迟不肯“下单”的一个主要原因？

　　汤敏：农村金融改革不能完全依赖境内的商业银行，从市场化的角度来说，外资银行更不可能来做这个事。

　　新京报：除了适度放宽对村镇银行发起人的要求之外，你认为《意见》的准入政策中还有哪些重要的方面需要完善？

　　汤敏：我认为另一个重要的问题是利率放开。国际经验证明，农村金融成功与否与利率政策关系极大。农村金融数额小、成本高、风险大，因此要使农村金融机构能有人去投资，可持续发展下去，就一定要有比工商业贷款更高的利率。

　　而那种希望保护农民，为农民提供低息贷款的做法其实是好心做了坏事，反而害了农民，这和经济适用房并不能解决老百姓住不上房子的难题是一个道理的。一方面，低息的农业贷款的受益者肯定都是农村中有钱有势的富人；另一方面，低息让金融机构活不下去，就很少有钱能流到农村去，农民只好借高利贷。

　　因为小额贷款让农民借钱一般是做回报较高的副业，因此他们一般能承担这个高利率。各国经验都证明了，哪里放开了小额贷款的利率，哪里的正规金融活动就能顺利地开展，农民也能得益。从中国人民银行去年的试点来看，农村小额贷款利率完全可以在不高于基本利率4倍的范围内放开。

　　还需要公益性的小额贷款机构

　　新京报：从农村金融试点的发展趋势来看，监管部门是否有足够的人力来应对这个挑战？

　　汤敏：的确应该增加对农村金融的监管投入。几年前，亚洲开发银行对亚洲各国小额贷款的监管进行了深入的研究后，得出的结论是，对小额贷款组织一般不需要审慎监管，通过行业自律等就够了。而对较大规模吸收贷款的小额贷款机构则要严格监管。应该看到，一旦农民与民间资本发动起来后，大量的社区信用组织会提出申请。监管当局要及时做好准备。必要时要迅速加大对试点地区的监管机构人力财力的投入。对此，有关部门应从人员配置到资金配置上采取更灵活的机制。

　　新京报：目前的金融试点中既有信用社、乡镇银行，又有贷款公司，这种多元化的结构是否已经比较完整了？

　　汤敏：我认为还可以补充一块，那就是公益性的小额贷款机构。尽管商业化农村金融机构在中国有很大的市场，但还是有部分贫困地区、部分贫困农民不可能得到商业金融的支持。虽然他们中的极贫困人群可以通过政府的农村低保系统来获得帮助，但国际经验证明，社会投资性的小额贷款组织能解决相当一大部分商业金融够不着，而又不属于低保范围内的贫困人群问题。

　　社会投资性的小额贷款组织，是一部分企业家与公益群体运用商业操作的模式来运营的金融机构。与商业金融最大的不同在于，它不以利润最大化为投资目标。但与公益性和慈善性的机构不同，它至少能回收成本，往往还能获得社会平均利润率。也只有这样，这些机构才能吸引更多的投资，才能长期可持续发展。事实上，尤努斯教授的孟加拉乡村银行，就是典型的社会投资型农村金融机构，现在在很多国家，都有一大批运行非常健康的社会投资型农村金融机构。

　　发展农村金融不仅仅是银行业的责任

　　新京报：按照银监会的时间表，计划2008年将试点范围扩大到15个省（区）左右，那么试点考察重点和进一步扩大的时机是什么？

　　汤敏：试点主要是看看这种低门槛的机制在实际操作过程中有哪些潜在的风险和问题，看看民间资本的积极性以及监管部门的监管控制能力等。目前还不好说究竟在哪一个时间点上试点就能够迅速发展下去，但魔鬼在细节中，只要把工作做细，我认为各种可能出现的风险都是可控的。

　　新京报：你刚才提到，如果农村金融试点初步成功，就可以把“准入政策”推广到其他金融领域，具体的内容是什么？

　　汤敏：如果银行也可以采取多元化、民营化、低门槛、严监管的政策，则保险业、证券业以及其他的一些金融行业是否也应该沿着这一思路来重新思考，重新设计自己的支农政策。

　　农村金融的发展绝不仅是银行一个行业的责任。农民对农业保险有着巨大的需求，保险业是否也应该按这个思路给民间资本开拓新机会，证券业同样可以为三农发展做出重大贡献，事实上，国外发达国家证券业的相当重要部分，就是从对农业的服务中发展出来的。各个金融部门都应该根据农村发展的特点，设计出适合他们的产品来，与银行业一起推动三农的发展。

　　本报记者 李媚玲 北京报道