明松暗紧 土地审批新政力压盲目投资

　　“投资规模过大仍是主要问题之一。”在《经济日报》承办的中国建设社会主义新农村论坛上，国家统计局总经济师姚景源对中国2006年宏观经济运行情况这样评价。

　　而国土资源部正试图进一步收紧对土地的管理。既为死守18亿亩耕地，也为遏制地方政府高涨的投资热情。在即将推行的审批新政中，各省国土部门在获得了“省内调剂”弹性的同时，更要承担相应的责任。

　　责任到省

　　在农历新年到来之前，地方国土系统恐怕要适应一种新的工作方式了。他们所习惯的“分批次向国务院报批建设用地及农用地转用”的工作流程，在2007年的1月22日寿终正寝。

　　改变他们工作方式的是一份由国土资源部下发的《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（下称《通知》）。自此以后，省级国土部门将按年度汇总“建设用地及农用地转用”后，一次性报国务院批准，与此同时，他们还得到了梦寐以求多年的“省内调剂”的权力。

　　1月22日《通知》下发当晚，国土资源部利用司的一位官员对记者阐述了政策的核心。他告诉记者，核心权力没有下放，仍在中央政府，而所谓“核心权力”即是农用地转用以及征地的审批权。

　　真正称得上是“放权”的，仅仅是对既有的城镇建设用地，按照《通知》的精神，一年之内，省级政府有权对本省范围内的已批准的城镇建设用地规模进行调剂和调配，而此前，地方政府每一次的调整均须报国务院审批，这也恰恰是彼时国务院采用“分批次审批”方式的主要原因所在。

　　国土资源部耕保司司长潘明才告诉记者，过去的这种审批制度手续非常繁琐，实际上把省级政府变成了“二传手”，从而连带出省级政府责任不明确的问题。“而且，这种程序上的繁琐，往往造成地方政府在征地和农用地转用时，为节省时间而‘先占地，再报批’。”潘明才说。

　　记者了解到，在《通知》下发第二天，国土资源部曾再度知会各省级国土主管部门一把手，明确了新程序启用后，各级土地主管部门的责任和权力：国务院负责批准农用地转用和征地，省级政府负责组织落实，城市政府具体实施。

　　“哪个环节出了问题，哪级政府的主要负责人就出来负责，尤其是省级政府。”前述利用司的官员对记者表示。按照他的说法，既然赋予了省级政府汇总以及调剂的权力，他们就必须承担相应的责任，而这也正是省级政府报批的汇总材料同时抄送各土地督察局的原因所在，“尤其是农用地转用”。他向记者强调。

　　遏止投资

　　2006年上半年，国务院驳回国土资源部制定的“‘十一五’期间土地利用总体规划”。按照当时国务院提出的要求，国土资源部必须保证在2015年中国耕地的保有量不得低于18亿亩，而此时的国土资源部还必须面对着“十一五”开局之年地方政府高涨的“上项目”热情。

　　“当时土地督察制度的设计也进入了冲刺阶段，有人提出来，如果还是分多次审批，那么督察的难度会加大，也缺乏连续性和一贯性，起不到作用。”一位接近国土资源部的知情人士告诉记者，而此时的用地审批程序改革研究也已进入攻坚阶段，于是，出于发挥土地督察效率，并遏制地方政府占用耕地的综合考虑，最终将建设用地报批程序调整为一年一次。

　　潘明才向记者表示，与调整前相比，国务院批准的城市建设用地增加了省级审核把关的环节，加大了省级政府的责任。显然，看似放权的背后，国土资源部明松暗紧。

　　“我这里的征地没有问题。”说这话的是北京经济技术开发区管委会主任张伯旭。2007年，摆在他面前的是4050亩的征地工作，他告诉记者，作为国家级经济技术开发区，他们的征地计划，早在开发区被批准设立之初，就已经得到了国务院的批准，总共40平方公里，现在，他们不存在重新按年度向国务院报送审批的问题。

　　但非国家级的经济技术开发区就没有这么幸运了。山东省某开发区管委会的官员告诉记者，由于他所在的开发区是省级开发区，其整体规划当时是由省政府批准，在此后农用地转用以及征地审批权上收之后，该开发区内的征地一直是逐块向国务院报批。“开发区的建设速度看来要慢下来了。”该官员感叹道。

　　“由于当时是分批次审批的制度，一年有多次机会，所以可以根据预估的招商和上项目的情况，进行报批，基本上能够满足我们的需求，但现在我们就很难，一旦年初报少了，就没有指标，报多了又批不下来。”一位国土官员不无忧虑地对记者说。

　　记者了解到，这样的情况在地方相对普遍。一位曾参与土地利用规划修编调研的专家告诉记者，很多省份都存在利用分批次审批“突击批地”的情况：当地政府如果想上一个大项目需要土地，就会“报上来”，一旦项目过多，就形成突击报批，如果总量在该省拥有的农用地转用指标范围内，且没有其他问题，国务院没有理由不批准。

　　这恰恰是中央政府进行宏观调控以来，地方政府投资过热仍未得到有效遏制的原因所在。而按照调整后的批地程序，中央政府可以通过控制审批地方农用地转用、征地和建设用地的总量，从土地闸门的源头上遏止地方政府上项目的热情。或许上述省级开发区在用地层面遇到的桎梏，恰恰是中央政府愿意看到的。

　　背景链接

　　2006年上半年，按照国务院的精神，国土资源部就成立了专门的课题组，研究对建设用地审批程序的调整与改革，此次《通知》的主要内容，即来自这个课题组的研究成果。

　　不过，当时的情况却超乎常规。该课题组由耕地保护司牵头，土地利用司、规划司、地籍司等有关司局配合。耕保司此时的“越位”或许足以解释这次用地审批程序调整的真正意图所在。