专家分析：我国两类区域将允许GDP出现负增长

　　主体功能区规划正在加紧推进今后，并非每片国土都要城市化，有些区域是高楼林立，有些区域将是田园、森林。“十一五”规划首次提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实施不同的区域政策，给人以广阔的想像空间。正在加紧推进的主体功能区规划，使ＧＤＰ转型的轮廓日渐清晰。从概念到实务近日，记者到承担主体功能区划分研究设计任务的三大机构之一——中科院地理环境研究所探访，不料相关专家元月3日起已全部分赴八个试点省区，进行为期10天的专题调研。该所侧重四类主功能区划分的标准体系设计。据国家发展改革委宏观院区域经济研究室主任高国力介绍，从“十一五”规划纲要出台到现在，官方和学术界都在围绕主功能区规划作理论、方法和技术层面的基础性研究。此次规划最引人注目之处，在于其涵盖国家多个部门。从规划领导小组成员单位可以管窥此次功能区规划的分量。在规划领导小组组长与副组长单位中，除了财政部以外，其余三个部委分别是国家发展改革委、建设部和国土资源部，而这三个部门都是国家最为重要的规划部门。去年11月6日，国家发展改革委在其网站上公布了《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》。按照该《通知》，《全国主体功能区划规划（草案）》将于今年年底前编制完成，12月份提交国务院审议，然后争取作为特例提交全国人大审定。高国力称，国家发展改革委正在起草一个关于推进这项工作的指导意见，并从全国的东、中、西和东北四个板块中，分别选一至两个省份进行试点，今年将进入具体的实施、推进阶段。据悉，国家发展改革委国土所已经完成了两个省份的调研工作。东部选择了经济发展水平比较高的浙江省，西部选择的是经济相对欠发达的贵州省。国土所还组团赴美国和加拿大，对相关问题进行调研，有关报告已送相关部门参阅。其间，北京市已悄然将密云和延庆划为生态涵养区，不再考核ＧＤＰ指标。“先有理念，再有实践”四大主体功能区的构想体现了多年来未能实现的“分类指导、区别对待”原则，方向无疑是对的，但具体划到哪，划多大，是地方最关心的，也是众多专家和决策机构颇感困惑的问题。分歧的焦点首先是主体功能区划分的标准问题：是全国制订统一标准，还是允许各省区市制订自己的标准？另一个是划分的层级问题，是中央“一刀切”，还是中央划、省里也划，甚至市县也划？国家发展改革委规划司一位人士说，目前，适度打破行政分割的原则已成为规划司和试点地区等多方的共识，但国土部分覆盖和以“县”为基本单元划分等原则尚待决策层最终认可。“主体功能区划分及其分类政策”课题组提出，先确定行政上的“县”作为划分单元，“中央政府”和“省政府”成为两级划分主体。即先由中央层面以“县”为基本单元进行划分，省也以“县”为基本单元划分，如有冲突，原则上地方要服从中央的划分结果。尽管课题组认为，如果划分单元突破行政区域会导致政策没有实施主体，很难得到有效推行，并建议主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，局部区域可以构建跨行政区的主体功能区，但目前的各方共识则是：划分如果突破行政区域，更利于协调资源环境、开发密度和发展潜力等自然和经济要素。在去年底召开的主体功能区划指标体系课题研究交流会上，国家发展改革委副秘书长杨伟民说，对于国家层面划定的主体功能区（非全覆盖），各省区不再做二级划分，各省区只做国家没有划定的空白区域规划，待国家划分结果出来后，对部分区域由国家划分的结果替代。四大主体功能区构想被公认是一个政府超前于学界的区域战略构想。国家发展改革委的态度是：“先有理念，再有实践，逐步总结”。主体功能区形成尚待时日国家发展改革委规划司相关负责人乐观地表示，“十一五”期间，中央层面的规划一定能完成。如果顺利，地方的也不成问题。这位负责人同时认为，从目前不少地方政府急切地期望能被列为重点开发区看，以ＧＤＰ为纲转到可持续发展不是一年两年就能完成的事。“要在国土面积上实现这么大范围的功能区布局，接下来要做许多政策调整，如财政、投资、产业、土地、人口、户籍管理政策等。”中国社科院经济研究所宏观经济研究室主任袁钢明说，今后将会引导优化开发区域转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业，引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。列为限制开发和禁止开发区会允许ＧＤＰ负增长。对这类地区中央和省级财政还要进行补偿，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。袁钢明说，这些问题解决以后，主体功能区就将进入形成阶段。重点开发区域将迅速成为集聚经济和人口的中心地带。优化开发区域在产业升级后，一些产业和人口要向重点开发区域转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重点开发区域转移。至此，中国区域战略才能从多年来“切块式”发展转向科学、合理发展，从以ＧＤＰ为标准真正转变到以人为本。由于功能区规划预计今年年底才能完成，今年处于新区域政策的“前夜”。袁钢明说，国家既会考虑到未来区域政策的变化、走向，也会兼顾过去几年一直执行的区域政策，使区域倾斜性政策得以延续。[][41]