对调整放宽农村地区银行业金融机构准入的认识

　　■高伟

　　银监会于2006年12月22日公布了“调整放宽农村地区银行业金融机构准入意见”（简称“意见”），适应了农村经济发展的需要，将为农村金融的发展注入新鲜血液，是大势所需，是一件大好事。调整后的农村金融政策取得了一些新突破：

　　一是放开了准入资本范围。新政策积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构；二是调低了注册资本，取消了营运资金限制。在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是调整了投资人资格，放开境内投资人持股比例。四是放宽了业务准入条件与范围。新政策在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务。五是调整了董（理）事高级管理人员准入资格。

　　“意见”的出台和实施是一项制度创新，会对农村金融起到加强竞争、完善体系、增加供给和改善服务的作用，是中国银行业市场准入政策的重大突破。“意见”出台后，也会有一些问题需要引起我们的重视：

　　1．放宽农村地区银行业金融机构准入后，对金融监管提出了更高的要求。这是因为放宽准入后，将会产生一批以盈利为目的、按商业化原则运营的农村金融组织，比如村镇银行、信用合作组织和贷款子公司等，这些都需要审慎监管。当前的金融监管还只是停留在县一级，每个县三四个人，监管力量不足。

　　2．“意见”适用于中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县（以下统称农村地区），而放宽准入后新生的农村金融组织是按市场化原则运营的。在偏远落后地区，村镇银行、信用合作组织生存的难度就比较大，这些组织能不能在落后地区扎根？能有多少在落后地区扎根？落后地区的农村金融服务能否得到有效改善？都还有待观察。我认为改善落后地区的农村金融服务，不单纯是个金融问题，需要政府承担更多的责任，需要财政的资金扶持，需要政府采取必要的经济和行政手段引导资金回流，需要全社会的群策群力等等。

　　3．农村金融的一些问题，甚至是根本性的问题不是靠金融可以解决的。单纯从经济角度看，农村金融各种问题的根源是风险与收益不匹配，系统性风险严重，造成农村信贷资金大量外流。金融是通过资金的融通、流动创造价值的一种活动，只要是金融组织，就要讲风险和收益的匹配，就要讲回报，资金就要从回报低的地方流向回报高的地方，如果任其自然，就很难逆转这种趋势，1994年到2004年农村存贷差额累计达到40876．52亿元（尚不包括乡镇企业存款）；2005年为农村服务的主要金融机构共从农村转移了1．87万亿元人民币；2005年底

邮政储蓄从农村吸收的存款余额达到8839亿元，并转存中央银行。在农村资金大量流失的同时，大量商业性金融机构撤离农村，造成农信社“一农独大”，垄断地位不断强化，以2005年底的数据为例，如果将三农贷款局限于农业、乡镇及收购贷款三类，则农信社贷款占50．96％，其中农信社占所有农业贷款的81．78％，乡镇贷款的58．52％，农信社的贷款占农户正式渠道贷款的71．8％。由于缺乏竞争，农信社在贷款利率定价方面完全处于“强势”地位，针对农户的贷款利率偏高，放宽利率限制后，部分农信社的贷款利率一浮到顶，农民承受的利率压力比较大。

　　这就是说，农信社在农村中的垄断地位是自然形成的，是客观存在的，很难打破。我认为，改善农村金融服务的关键是降低和分散农村金融体系的系统性风险，这是根源。在农村金融环境得不到根本改善的情况下，其他措施很难取得长远绩效。

　　4． 改善农村金融服务是一项系统复杂的工程，不可能一蹴而就。农村金融中一些问题不是放宽市场准入就能解决的，比如：涉农贷款的期限结构不合理等问题。国务院发展研究中心的农村金融调查结果显示，农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户与企业调查中也反映，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10～12个月。信用社长期贷款的投放不足，使得农村企业的长期投资只能通过自有资金或亲友资金满足，往往限制和延迟了农村企业的投资。放宽市场准入后，我相信能够增加农村金融服务供给，但涉农贷款的期限结构不合理问题，很难得到有效改善，因为短期内村镇银行等新生的农村金融组织还不具备发放中长期贷款的实力，需要我们在实践中探索改善涉农贷款期限结构的新方法。

　　5．土地金融问题应引起我们的重视。土地是农民的“命根子”，我国的农村经济体制改革是从土地开始的，农村金融改革不能与土地脱节，否则将很难取得实质性的进展。农地金融（土地金融包括农地金融和市地金融）不是什么新鲜事，在很多国家已长期存在，我国近几年也有一些土地银行的探索。农地与其他普通抵押品相比，具有很明显的优势：农地不会丢失，也跑不了，可获得比较稳定的收入，以农地为抵押可延长涉农贷款的期限；随着经济的发展，由于农地的面积有限，还会不断增值，债权可靠，很安全，以农地为抵押获得的贷款利率应当比较低。我认为，探索农地金融可大大改善涉农贷款的期限结构。当然发展农地金融也需要一定的条件，比如明晰的农地产权、经济和社会稳定、货币币值稳定等。这些条件目前在我国已基本或初步具备，为农地金融的发展提供了有利环境，我们现在应该重视农地金融的探索和研究。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）