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中央地方关系的法治化：单一制大国的宪政难题http://www.sina.com.cn 2007年01月15日 09:05 中国经济时报
■理论综述■本报记者崔克亮 中国是一个庞大的单一制国家，但地区之间存在着相当大的差异。如何合理划分中央与地方权限，在保证国家统一的前提下因地制宜，是一个一直困惑中国理论界和政府部门的宪政问题。当前，中国的中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范。这种状况往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，并使很多问题得不到有效解决。要建设和谐社会，我们迫切需要提高中央与地方关系的法治化程度，确立更为明确与合理的分权标准并建立更为有效的实施机制。为此，有必要运用比较与实证研究的方法，来寻找解决中央与地方关系难题的制度化方案。 鉴于此，北京大学宪法与行政法研究中心与耶鲁大学中国法研究中心以“中央与地方关系的法治化”为主题，于2007年1月6日－7日在北京大学共同举办了国际学术研讨会。这次研讨会主要以中国和美国为例，从宪法的视角审视了中央与地方关系问题。 中央和地方分权的理论基础 在第一个专题——关于“中央和地方分权的理论基础”的讨论中，耶鲁大学法学院教授Ｓｕｓａｎ Ｒｏｓｅ—Ａｃｋｅｒｍａｎ认为，这一话题主要包含两个方面：一个是各个层级的政府之间，其政策决定权力的分配，另外就是如何对它们的权力进行控制和监督。Ｓｕｓａｎ Ｒｏｓｅ—Ａｃｋｅｒｍａｎ教授认为，各个层次政府之间，它们有着不同财政方面的能力，其解决个人收入不平等以及经济发展水平差距的能力是不同的。如果各个层级政府之间财政差异非常大，可能会导致它们在公共服务提供方面出现严重的不平等。另外，经济发展水平的差异也是一样的，如果经济发展水平差异大，会导致各个不同的辖区之间就业机会以及人口的流动不同。但Ｒｏｓｅ—Ａｃｋｅｒｍａｎ认为不能因此而搞集中化控制，从政治或者是政府的绩效方面来看，如果有很好的权力分散或者是权力下放，首先可以更好地因地制宜，可以考虑本地的情况。另外，可以允许不同的区域之间在公共服务提供方面能够有更大的多样性；也允许人口或者是就业机会在不同的政治辖区内自由地流动。这样，对于那些由于官员或者是政府的腐败而导致绩效不高的地区，实际上也是一种惩戒。此外，也应允许不同层级之间的政府进行不同的改革或者是实验。 台湾大学国家法研究所教授陈新民的报告主要有三点内容。首先，他认为中国大陆现在处在历史关键时刻，要建立法治国家，所以必须重新检讨中央和地方的法律关系；其次，他分析了阻止或者推行给地方分权的那些理由在宪法上是不是已经过时或者是站不住脚；再次，如何在宪法层面重新把中央和地方的关系梳理一下。陈新民认为，中国目前已经实施了地方分权，但是并没有造成国家的分裂。第一个例子是民族自治，中国宪法规定中国少数民族可以实施自治。第二个例子就是港澳的自治，港澳地区比全世界联邦制国家有更多的自治权力。他认为，主权理论发展到现在，接近三四百年，现在主权理论只是规范对外的关系，涉及国防、外交时的规范，在国内是非常少的，基本上已经不再用主权来规范国内各个方面之间的关系。 如何界定与控制地方保护主义 在第二个专题——关于“如何界定与控制地方保护主义”的讨论中，哈佛大学法学院教授Ｄａｖｉｄ Ｂａｒｒｏｎ和中国社科院农村发展研究所副研究员冯兴元分别做了报告。 Ｄａｖｉｄ Ｂａｒｒｏｎ认为，在美国法律体系当中，不是通过全国性的立法来应对地方保护主义，而是由一些法官进行宪法审查。随着时间的推移，法官们有一系列衡量的标准，可以区分某些地方政府所采取的行动是否对国家的统一大市场有什么样的影响。 冯兴元认为，上世纪80年代以来，随着经济改革的展开，中国国内的地方保护主义当时是非常厉害的，到后来渐渐转向隐蔽化，但地方保护还是广泛存在。克服地方保护主义，首先要树立竞争优先的理念，国内统一大市场是必须无条件维护的；此外，还需要一个独立的司法审查制度，可能还要有相应的机构。 北京大学教授姜明安提出，解决地方保护主义的办法可能有两种，一种就是应该有一个全国统一的立法，还有一个办法，就是ＷＴＯ。 中央和地方的财政分权 在第三个专题——关于“中央和地方的财政分权”的讨论中，美国宾西法尼亚大学沃顿商学院教授Ｒｏｂｅｒｔ Ｉｎｍａｎ和北京大学法学院教授刘剑文分别做了报告。 Ｒｏｂｅｒｔ Ｉｎｍａｎ指出，在考虑政府应该怎么运作，怎么管理的时候，他更倾向于使用一个管理良好的企业所履行的一些经济上的原则来分析这个问题。因为不管政府提供的服务是什么，不管是提供教育服务、医疗服务、基础设施还是将一些资源从较富有的人群转移到那些不怎么富有的人群，不管政府提供的服务形式和目的是什么，我们都希望考虑在这些服务所必须花费的资源之间实现平衡。很有必要重视政府所采取的一些行动的社会效益和社会成本。 刘剑文认为，中央与地方关系的核心是分权的问题，分权的实质就是财政分权。财政分权不仅是一个法律问题，在今天的中国它主要是一个政治问题，中国的改革到今天也进入了攻坚阶段。针对中国财政分权存在的问题，刘剑文认为应该从这么几个方面予以考虑：第一，视角的转换。中国现行的财政分权概括起来其实就是一种行政式的财政分权，我们需要对这一模式进行转换。要从宪法视角切入，这里需要增加财政分权的宪法规范，改变财政分权制度设计中行政主导而立法机关缺失的现状，以基本的宪政理念作为思考和解决财政分权问题的出发点和立足点，增强国际政府的宪政意识。第二，中国应该选择非对称性的制度模式。第三，加强制度构建。包括妥当界定事权和财政支出的责任，合理配置财政权限，以均等化为目标改革政府间的转移支付，建立争议协调与解决机制。 中央与地方的争端解决机制 在第四个专题——关于“中央与地方的争端解决机制”的讨论中，来自芝加哥Ｍａｙｅｒ Ｂｒｏｗｎ和Ｍａｗ律师事务所的合伙人Ｒｉｃｈａｒｄ Ｓ．Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ先生认为，从原则上来说，美国解决联邦和地方政府之间的争端，主要有三种机制，一个是法律的机制，通过法院这一渠道，第二是政治的机制，第三是通过金钱，其实也就是通过政府间财政转移支付的渠道。在今天的美国，大多数联邦与地方政府之间的冲突，都能够通过政治、立法的手段得到解决，也可以通过法院的渠道得到解决，而且法治的精神已经贯穿到美国社会日常生活的方方面面。 云南红河州人大常委会主任白保兴认为，中国的司法体制和美国根本不一样，所以，在中国用司法体制调整中央和地方的争端是很渺茫的。 权利平等与地区差异 在第五个专题——关于“权利平等与地区差异”的讨论中，美国哈佛大学教授Ｄａｖｉｄ Ｂａｒｒｏｎ介绍了美国的做法，指出美国最高法院在《宪法》条款基础之上，总结出任何一个自然人应该有三项最基本的权利。第一项基本的权利，就是住在某一个州的公民，他（她）有去往美国任何其他州探访或者是访问的权利，而且他要去往的那一个州不能够阻止他这么做，也不能够对他征税。第二，如果一个州的公民去了另外一个州，在一些主要的活动上，他应该能够和当地人享受同等的待遇。第三，如果你是从一个州到另外一个州，而且你是移民去那个州，从而成为另外一个州的居民，不能够因为你是一个新来的居民，当地就有一些歧视你的做法和行为，这种歧视的做法是不可以接受的。 南京航空航天大学法律系副教授黄建军在报告中介绍了中国地方政府对外来人员和本地居民、新来居民之间权益分配的差距。第一，在选举权利方面，一个外来务工人员在一个地方即使工作生活多年，如果他没有当地户籍，他就属于暂住人口，因而不能参加当地的选举。第二，在就业方面，一般来说，当地政府会为本地居民提供优先的就业机会。这些差距是通过制度来实现的，并不是针对某一个人。第三，受教育机会也存在着巨大的不同。一个外来人员如果不具有当地的户籍，一般就不能进入当地的公立学校就读。第四，社会福利差距。经济发达地区通常福利较好，但是这种福利只能由当地正式的居民来享受，如果外来人员没有当地户口，即使他在当地工作生活多年，对当地做出了巨大的贡献，他也不能够享受当地政府提供的这种社会福利。此外，在其他方面也有差距。比如公园门票，本地居民享有的门票价格要低于外地游客。 中国政法大学副教授王建勋认为，户籍制度实际上使中国处于一个身份社会。这个社会当中存在着两种类型的“二等公民”：一种就是农民；另外一种二等公民就是外地人，他们相对于本地人而言处于一种受歧视的地位。 北京大学法学院教授贺卫方提出，要解决城市的人口流动自由和歧视的问题，可能不仅仅要着眼于城市，而且要着眼于农村。我们如何让中国的农村变得更有吸引力，不仅仅吸引农民，让农民安居乐业，愿意在自己的那一片土地上生活，而且也让许许多多城市里的人也愿意住在农村，像英国的乡下那样具有吸引力。这也许是一个值得我们关注的思路。 宪法变革与地方试验 在第六个专题——关于“宪法变革与地方试验”的讨论中，北京大学法学院教授张千帆谈到了良性违宪的问题。他认为，中央在一般情况下没有理由去违宪，但问题是地方层面的一些试验有可能突破中央的法律和宪法的框架，因而就不得不去良性违宪。至于怎么鉴别违宪究竟是良性还是恶性的，张千帆提出了几条标准：一个是民主，一个是法治，一个是人权。此外还有两个条件，一个就是它不能够损害地方以外的利益，也就是全国性的利益；第二就是这种违宪必须是不得已而为之，也就是在所有可能的手段当中，这是惟一实现民主、法治、人权的手段，如果存在其他不违宪的手段可以达到同样的目标，这种违宪也不能称之为良性。
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